Служебните правителства в България  като инструмент за решаване на политически кризи

Тома Биков 

Протичането на прехода в Централна и Източна Европа се характеризира с наличието на остро обществено напрежение. Мащабната трансформация на икономическата, политическата и ценностната система в бившите социалистически държави приключва с формиране на политически системи от демократичен тип. Този процес протича с различна интензивност в различните държави. Страните от Централна Европа преминават през него по-бързо, за разлика от страните от Източна и Югоизточна Европа, които провеждат прехода от социализъм към демокрация и капитализъм по-бавно и на няколко етапа.[1] В този контекст българският преход преминава бавно и трудно в сравнение с преходите в страните от Централна Европа, но в същото време неговата интензивност изглежда по-бърза, ако бъде сравнена с преходите в бившите социалистически държави от Източна Европа.

През цялото време на българския преход, а и след него, в българската Конституция, приета от Седмото Велико народно събрание през 1991 година, е заложен механизъм за предаване на властта във времена на политическа криза, който е наречен служебно правителство. Този механизъм не е следствие от сериозен политически дебат в рамките на Великото народно събрание, а е по-скоро плод на тогавашната конюнктура. Изборите за Велико народно събрание преминават на фона на силно политическо противопоставяне между бившата комунистическа партия и антикомунистическата опозиция, като изборният резултат, който дава предимство на бившите комунисти е публично оспорван от привържениците на антикомунистическата опозиция в продължение на години. В този смисъл, институцията на служебното правителство, заложена в Конституцията от 1991 година, има за цел да бъде допълнителен инструмент за разрешаване на бъдещите политически кризи и да играе ролята на независим арбитър при споровете между основните политически сили.

Този конституционен механизъм до голяма степен играе възпираща роля по отношение на предизвикването на предсрочни парламентарни избори от страна на управляващата партия, с цел осигуряването на по-солидно мнозинство в парламента. По време на прехода в България, а и след него, няма случай, в който управляваща партия да предизвика сама предсрочни парламентарни избори, като тактически ход за стабилизиране на мнозинството си в Народното събрание. Една от сериозните пречки при използването на подобни политически ходове е наличието на институцията на служебното правителство. Тя прехвърля отговорностите на изпълнителната власт в ръцете на президента и не позволява на действащия редовен министър-председател да упражнява властта си до изборите, освен ако няма предварителна договорка за това да бъде назначен за служебен министър-председател от действащия президент. В този смисъл можем да стигнем до заключението, че от 1991 година до момента, конституционният механизъм на служебното правителство бива задействан само при наличието на политическа криза и във времена на остра обществена конфронтация.

Институцията на служебното правителство не е ефективен инструмент за решаването на политически кризи и представлява излишна и изкуствена регулация на естествените политически процеси в подобни ситуации. Трябва да се отбележи, че тази институция, заложена в зората на прехода, съществува и до днес, въпреки че самият преход към демокрация и пазарна икономика вече е в миналото.

До момента са функционирали четири служебни правителства. Те могат да бъдат разделени в две основни групи – служебни правителства при политическа криза в партиите, издигнали президента, и служебни правителства при политическа криза в партиите, подкрепили на избори основния опонент на президента. В първата група попадат правителствата на Ренета Инджова и Марин Райков, а във втората тези на Стефан Софиянски и Георги Близнашки.

Служебните правителства от първата група са с предимно експертен профил, а тези от втората – с предимно политически профил. Първите са плод на изолация или самоизолация на действащия президент и се превръщат в негов политически инструмент за участие в предизборната кампания, а вторите са резултат от договаряне в средите на опозицията, която в процеса на политическата криза се консолидира с президента и се очертава като безспорен победител на предстоящите предсрочни парламентарни избори.

Изводите от работата на тези два типа служебни правителства са, че кабинетите с предимно експертен профил не успяват да успокоят общественото напрежение и не са част от решението на политическата криза, въпреки че действат в рамките на конституционния си мандат и са равно отдалечени от основните политически сили. В същото време е видно, че във времето, в което функционират служебните правителства с предимно политически профил, общественото напрежение намалява, политическите процеси биват овладени и канализирани в посока на по-ниски нива на конфронтация, а резултатите от предсрочните парламентарни избори са признати както от основните политически сили, така и от международната общност. Трябва да се подчертае, че при служебните правителства с предимно политически профил се наблюдава силен импулс за многократно надхвърляне на конституционните им правомощия и взимане на дългосрочни политически решения, които действат далеч след краткия служебен мандат. В този смисъл служебните правителства с политически профил на практика действат като редовни, но без наличието на парламент и без легитимни инструменти за контрол.

Във времената на следпреходния период въпросът за съществуването на институцията служебно правителство ще става все по-актуален. На българското общество тепърва предстои да анализира и оценява полезността на тази институция, както в периода на преход, така и в следпреходния период. Дебатът за намаляването или премахването на тази конституционна регулация върху политическите и обществените процеси в България е съществен и би могъл да повлияе позитивно върху българския демократичен процес.

Част от този дебат е и по-големият и принципен въпрос за политическото и експертното начало в демократичния процес. В текста този въпрос е засегнат в контекста на работата на служебните правителства, но дебатът би могъл да се разшири и по отношение на редовните правителства. Един от митовете на българския преход съществува по оста „лошите политици“ срещу „добрите експерти“ или „добрият център“ срещу „лошите и конфронтиращи се комунисти и антикомунисти“.[2]

От днешна гледна точка можем да отличим две редовни правителства с ясен експертен и неполитически профил. Това са кабинетите на Любен Беров и Пламен Орешарски. В първия случай българското общество стана жертва на забавена приватизация, изграждане на безконтролен банков сектор, липса на политическа воля за провеждане на икономически и социални реформи и липса на ясно поемане на политическа отговорност за управлението на страната. Във втория случай политическата криза от началото на 2013 година не беше преодоляна, а задълбочена, конфронтацията в обществото се изостри, а в края на мандата на редовния кабинет беше предизвикана банкова криза. В същото време всички правителства, които успяха да управляват пълен мандат и с които се асоциира евроатлантическата интеграция, високия икономически растеж в края на ХХ и началото на XХI век и изграждането на обществените системи на новата българска държавност, бяха с ясен политически профил. Това са правителствата на Иван Костов, Симеон Сакскобургготски и Сергей Станишев, които управляваха общо 12 години, или в рамките на онази част от прехода, в която България успя да се трансформира от страна потънала в хаос и трудно разделяща се с тоталитарния режим, в стабилна пазарна икономика с ясна евроатлантическа ориентация. В реда на правителствата от прехода с политически профил може да се спомене и кабинетът на Жан Виденов, чийто мандат приключи с неуспех, но политическата отговорност за този неуспех беше еднозначно поета от партията, която го беше излъчила.

За разлика от 1991 година, когато в България или не съществуваше демократична традиция, или съществуваше представа за такава – базирана върху архаичните спомени отпреди 1944, а дори и отпреди 1934 година, днес българската политическа система има своя опит, който може да бъде анализиран и оценяван. Все повече работата на политиците се превръща в професионално занимание, което изисква не само определени качества, но и познания за управлението и функционирането на политическия процес. В този смисъл, представата за експертност в политиката не може да бъде ограничена само до експертни познания в определена професионална сфера, а задължително трябва да бъде разширена и до познаване на правилата и закономерностите на политическия процес. Този проблем засяга най-вече функционирането на служебните правителства с експертен профил. Те са съставени от личности без политически опит, като в същото време тези неопитни по отношение на политиката хора са поставени в сложна ситуация на политическа криза, по време на която често трябва да взимат бързи и смели политически решения. В този смисъл, анализирането на процесите довели до назначаването на служебните правителства и анализът на работата им може да ни даде отговори на въпроси, стигащи отвъд конкретната тема.

           Нормативна рамка на институцията служебно правителство и примери за функционирането на подобни институции в Балканския регион

Възможността за съставяне на служебното правителство съществува от приемането на последната българска Конституция на 13 юли 1991 година.[3] До момента, в който Седмото Велико народно събрание не залага тази конституционна възможност, подобна институция не е била предвиждана нито в Търновската конституция, приета през 1879 година[4], нито в т. нар. Димитровска конституция, приета през 1947 година[5], нито в т. нар. Живковска конституция приета през 1971 година[6].

В текстовете на Конституцията институцията на служебното правителство е заложена като независим орган, който да бъде максимално отдалечен от основните парламентарни сили и да се подчинява единствено на пряко избрания президент на републиката. Фактът, че служебният министър-председател, служебните министри и заместник-министри нямат право да бъдат кандидати за народни представители, докато изпълняват тези длъжности, говори преди всичко за търсенето на независим арбитър при провеждането на изборите.

Според Конституцията, в ситуация на политическа криза и невъзможност да се състави редовно правителство, България практически преминава към абсолютно президентско управление, в което Народното събрание не функционира, а министър-председателят и всеки един от неговите министри се назначават и могат да бъдат сменени във всеки един момент единствено от държавния глава. Не случайно в Конституцията статутът на служебното правителство е уреден в частта за президентските правомощия, а не в частта за правомощията на Министерски съвет.

В последната българска Конституция е предвидено, в моменти на политическа криза властта да се концентрира изцяло в ръцете на замислената като надпартийната и пряко избрана от гражданите президентска институция, с цел да не се допускат възможности за безвластие и хаос. Служебното правителство е замислено като още едно средство за решаване на политически кризи и за намаляване на обществено напрежение. Дали всеки от четирите служебни кабинета, които са функционирали до момента, е успял да изпълни в цялост тази си функция е дискусионен въпрос. Едва ли ако днес се приема нова Конституция, възможността за създаване на служебно правителство ще продължи да съществува в този си вид.

През годините на преход към демокрация до днес, трима от четиримата български президенти съставят четири служебни правителства, като в мандата на президента Росен Плевнелиев България на два пъти се управлява от служебен кабинет. Краткият извод от работата и на четирите служебни кабинета е, че политическите кризи, заради които са сформирани тези правителства, се решават не толкова от тях, а от предсрочните парламентарни избори.

Служебното правителство не разполага с пълния обем от правомощия, които Конституцията и законите предвиждат за Министерски съвет, излъчен от Народно събрание. Ограниченията в неговите правомощия произтичат от невъзможността му да предприема действия, за които е необходим акт на парламента. В този смисъл служебното правителство не може да променя Закона за държавния бюджет, както и данъчната политика на страната. Според Конституцията, служебното правителство не може да взема и държавни заеми. Изключение от това правило е служебното правителство на Стефан Софиянски, което получава предварително съгласие от 37-ото Народното събрание, да сключва държавни заеми. Причината за това изключение е конюнктурна и се крие в тежката икономическа, финансова и социална криза, в която се намира България  в началото на 1997 година, и която не може да бъде преодоляна без бързо осигуряване на външно финансиране.

Служебният кабинет не може да изпраща български въоръжени сили извън страната или да разрешава пребиваването на чужди на българска територия, защото това е от компетентността на Народното събрание. Правителството, назначено от държавния глава, не може да сключва международни договори или да денонсира сключени договори, за които чл. 85 от Конституцията изисква ратификация.

В чл. 99 на Конституцията е предвиден редът, по който се стига до назначаване на служебно правителство. Според Конституцията, президентът първоначално възлага мандат за съставяне на правителство на кандидат за министър-председател, посочен от най-голямата по численост парламентарна група. Ако в 7-дневен срок кандидатът за министър-председател не успее да събере парламентарна подкрепа и да предложи състав на Министерския съвет, президентът възлага това на посочен от втората по численост парламентарна група кандидат за министър-председател. Той също има 7 дни, за да състави кабинет. Ако и в този случай съставянето на редовно правителство е невъзможно, президентът дава мандат за съставяне на кабинет на кандидат от избрана от него парламентарна политическа сила. Ако и в този случай не се постигне съгласие за образуване на правителство, президентът назначава служебно правителство, разпуска Народното събрание и насрочва нови избори най-късно до два месеца след прекратяване на пълномощията на парламента. В Конституцията е уточнено, че президентът не може да разпуска Народното събрание през последните три месеца от своя мандат.

Сходни на служебното правителство политически инструменти съществуват и в други държави от Балканския регион. Трябва да се отбележи обаче, че там където съществуват, този тип институции се използват в далеч по-редки случаи, отколкото предвижда българската Конституция.

Според Конституцията на Гърция[7], ако едно правителство подаде оставка в срок от една година от последните избори, президентът е длъжен да връчи мандат за съставяне на нов кабинет на лидерите на опозицията, като се започне от най-голямата опозиционна партия и след това се продължи с втората по големина опозиционна политическа формация. Ако те не са в състояние да съставят нов кабинет се назначава служебно правителство, като за министър-председател бива назначен председателят на Върховния административен съд. С назначаването на служебния кабинет се обявява и дата за предсрочни избори, които трябва да бъдат проведени не по-късно от 30 дни от датата, на която бъдат обявени.

Единственият случай на назначаване на служебно правителство в демократичната история на Гърция до момента, е през 2015 година. Тогава, след оставка на министър-председателя Алексис Ципрас, дошъл на власт след предсрочни парламентарни избори, проведени през същата година, основните опозиционни формации не успяват да излъчат мнозинство за съставяне на нов кабинет. Постът на служебен министър-председател е поет от председателя на Върховния съд на Гърция Василики Тану-Христофилу. Служебното правителство на Василики Тану-Христофилу се състои от 23 министри, които не са политически фигури и работят без действащ парламент. Основната цел на правителството е да произведе демократични избори.

Съгласно турската Конституция[8], предсрочни избори се насрочват в случай на невъзможност за сформиране на правителство в течение на 45 дни след връчването на мандата на лидера на партията, победила в последните избори. За пръв път в демократичната история на Турция, която датира от 1950 година, до такава ситуация се стига през 2015 година, когато Партията на справедливостта и развитието не успява да си осигури пълно мнозинство в парламента, а след това не успява да постигне и коалиционно споразумение с никоя от другите парламентарно представени политически сили. В тази ситуация, въз основа на член 114 от турската Конституция, президентът Реджеб Тайип Ердоган връчва по своя преценка мандат за съставяне на служебно правителство на действащия министър-председател от Партията на справедливостта и развитието Ахмед Давутоглу.

В служебното правителство на Давутоглу участват политически фигури и експерти, като неговият формат е коалиционен. То се състои от 25 министри, като 11 от тях са представители на Партията на справедливостта и развитието. Двама министри са от прокюрдската Демократична партия на народите, има един представител на Партията на националното движение, който обаче участва в лично качество. Останалите министри не са политически лица.

Служебното правителство на Ахмед Давутоглу управлява в продължение на два месеца до провеждането на предсрочни парламентарни избори. Този период се характеризира с високо външно и вътрешно политическо напрежение. В този контекст, когато поема служебния мандат, Ахмед Давутоглу заявява, че правителството му няма да действа като служебно, а като редовно. По време на предизборната кампания, в столицата Анкара е извършен терористичен атентат, при който загиват 130 души. Това увеличава още повече общественото напрежение. Два месеца след встъпването в длъжност на служебното правителство са проведени избори, които са спечелени от Партията на справедливостта и развитието, която съставя самостоятелно правителство начело с Ахмед Давутоглу.

В опит да решат възникналите политически кризи през 2015 година, румънските и македонските политически елити прибягват до съставянето на технически правителства, които наподобяват характера на служебните кабинети. Тези технически правителства имат ограничен времеви мандат – до провеждането на предсрочни парламентарни избори. При съставянето им се търси експертен профил на министър-председателя и министрите, като освен това се цели те да бъдат припознати от основните политически сили, чиято конфронтация е довела до политическата криза.

След масови граждански протести срещу социалдемократическото правителство на Виктор Понта, в края на 2015 година министър-председателят подава оставка.[9] След свикани от президента Клаус Йоханис консултации, основните политически сили се споразумяват за провеждане на предсрочни парламентарни избори през 2016 година. Според споразумението, до изборите страната трябва да бъде управлявана от техническо правителство, начело с бившия румънски еврокомисар Дачиан Чолош. Правителството на Чолош е избрано от парламента с подкрепата на 389 народни представители от левицата и десницата, като против него гласуват 115. Въпреки техническия характер на своето правителство, при встъпването си в длъжност Дачиан Чолош си поставя и политически цели, като коментира, че един от първите му приоритети ще бъде да представи пред депутатите програмата си за управление, в която ще има нови идеи, които да бъдат включени в бюджета за 2016 година.

Отново след протести и високо обществено напрежение, в средата на 2015 година в Македония е постигнато съгласие за провеждане на предсрочни парламентарни избори през април 2016 година.[10] По време на преговорите между управляващите и опозицията основен медиатор не е пряко избраният президент на страната Георге Иванов, а еврокомисарят по разширяването на Европейския съюз Йоханес Хан.

Освен предсрочни избори, опозиционните лидери в Македония искат и създаване на техническо правителство, което да гарантира честността на вота. По време на преговорите дори са направени предложения за конституционно уреждане на въпроса, като преди всеки парламентарен вот страната да се управлява от служебно правителство. До приемане на тези предложения не се стига, но в крайна сметка страните се договарят действащият министър-председател Никола Груевски да подаде оставка в началото на 2016 година и след това да бъде съставено техническо правителство, в което да влязат представители на управляващите и опозицията. Техническото правителство е съставено през януари 2016 година, като парламентът избира за министър-председател генералният секретар на управляващата партия ВМРО-ДПМНЕ Емил Димитриев. По време на гласуването в парламента, основната опозиционна политическа сила СДСМ напуска залата в знак на протест срещу датата на изборите 24 април 2016 година. Въпреки че е наричано техническо правителство, по конституция правителството на Емил Димитриев има всички правомощия на редовно правителство. Независимо от този факт, министър-председателят обявява за свой основен приоритет провеждането на честни и демократични избори.

В рамките на мандата на правителството на Емил Димитриев, отношенията между основните политически опоненти ВМРО-ДПМНЕ и СДСМ продължават да бъдат изострени. С посредничеството на еврокомисар Хан, изборите са отложени за 5 юни 2016 година. Месец преди провеждането им политическото напрежение в страната ескалира, след като президентът Иванов обявява амнистия и прекратява разследванията за злоупотреби срещу десетки политици от всички основни политически сили в страната. Иванов аргументира действието си като жест на помирение, но вместо това постига допълнителна дестабилизация на страната. След улични протести организирани от опозицията, в средата на май 2016 година Конституционният съд на Македония обявява насрочените за 5 юни предсрочни парламентарни избори за противоконституционни и задължава парламента да се събере и да работи до избор на нов. С това политическата криза се задълбочава и прераства в конституционна. В същото време лидерът на най-голямата политическа сила ВМРО-ДПМНЕ и бивш министър-председател на страната Никола Груевски обявява, че няма претенции към премиерския пост и няма намерение отново да се кандидатира за министър-председател.

Политически контекст на служебните правителства на България

И четирите служебни правителства са назначени в периоди на остра политическа конфронтация. Според позиционирането на президента и състоянието на партията, която го е издигнала, могат да се очертаят два типа служебни кабинети – такива с предимно политически профил и такива с предимно експертен профил.

Служебните правителства, при които е водещо експертното начало идват във времена на ярко политическо противопоставяне и след политическа криза в партиите, издигнали президента. Правителства с такъв профил са тези на Ренета Инджова и Марин Райков, които са назначени съответно от президентите Желю Желев и Росен Плевнелиев. Острото противопоставяне между основните политически сили, комбинирано с желанието на действащия президент да демонстрира неутралитет, извежда на преден план служебни кабинети, в които участват министри без политическа биография. И в двата случая на назначаване на служебни правителства от този тип, общественото напрежение не само не спада, но и се увеличава до високи нива на политическа конфронтация.

Служебните правителства с експертен профил се оглавяват от министър-председател, който до назначаването си не се е занимавал с политическа дейност и не е заемал изборни длъжности. Министрите рядко са широко известни публични фигури и затова публичният образ на служебното правителство се задава и олицетворява най-вече с фигурата на министър-председателя. Министрите в този тип служебни правителства са хора от академичната общност, високопоставени служители в държавната администрация, представители на частни корпорации, съветници на действащия президент и бивши заместник-министри. Някои от тях са били министри в предишни правителства, но отново в качеството си на експерти, а не на политически фигури с висока обществена активност.

Първият парадокс на този тип правителства е, че в ситуация на политическа криза се сформира кабинет, чиито министър-председател и министри нямат никакъв или имат малък политически опит. Вторият парадокс е, че експертният потенциал на отделните министри, който се счита за най-голямото достойнство на тези кабинети, е практически неизползваем заради краткия период, в който те функционират, и ограничените правомощия, които Конституцията им отрежда. Въпреки това и правителството на Ренета Инджова, и това на Марин Райков обявяват програмни намерения, които няма как да бъдат постигнати в рамките на служебния мандат. Инджова си поставя за цел да се справи с организираната престъпност, а Райков да ограничи икономическите монополи.

Този тип правителства имат монолитно отношение към президента и в тях не са представени различни групи по интереси. Те са политически инструмент на президентската институция, който действа като едно цяло, а не опит да бъде съставен кабинет, който да представлява максимално широк кръг политически интереси. В тези правителства не функционират политически групи, които да осъществяват пряка връзка с основните политически сили или поне с част от тях.

Назначаването на служебни правителства, съставени от министри без политически опит се случва, когато президентът е лишен от възможността да заеме ярка позиция в подкрепа на една или друга партия. Причините за подобна ситуация се крият или в конфликт на президента с основните политически сили, каквато е ситуацията през 1994 година, или в невъзможност да взаимодейства с политическата сила, от която е излъчен, заради високото обществено напрежение, какъвто е случаят от 2013 година. В тези ситуации президентът не е в състояние да избере страна в политическия дебат и да опубличи това през избора си на служебен министър-председател и служебни министри. По този начин именно презумпцията за неутралитет на президента и служебния кабинет, която е заложена в духа на Конституцията, лишава служебното правителство от възможността да действа политически и го превръща не във фактор за решаване на политическата криза, а в част от нея.

Характеристика на служебните правителства с експертен профил е, че заради неутралитета, който се опитват да спазват, се отдалечават от основните политически сили. Впоследствие това води до липса на приемственост от страна на следващото редовно правителство, както по отношение на персоналния състав на служебните кабинети, така и по отношение на по-голямата част от провежданите от тях политики.

От написаното до тук можем да изведем следните три хипотези за функционирането на служебните правителства назначени след политическа криза в партиите, издигнали президента:

  1. Министър-председателят и министрите не са фигури с политически биографии и са пряка функция на президентската институция;
  2. Стремят се да заемат неутрална позиция по отношение на основните политически сили;
  3. Следващото редовно правителство не демонстрира приемственост спрямо тях, защото е съставено от партии, които не са издигнали президента;

Може да се каже, че актуалността на тези три хипотези зависи не толкова от конкретното решение на действащия президент, колкото от политическата среда, в която е поставен той. На тях може да се гледа по-скоро като на симптоми на политическата криза и на позиционирането на президента в нея, отколкото на реално осъществяване на президентската воля. В същото време трябва да уточним, че всички служебни правителства до момента са назначавани от президенти, излъчени от десницата. В този смисъл, бихме могли само да гадаем, какви решения биха взимали в подобни ситуации президенти излъчени от левицата.

Първата хипотеза не би била актуална, ако президентът поддържа близки отношения с политическата сила, която се очертава като безспорен победител на предстоящите предсрочни парламентарни избори. Ако изходът от предсрочните парламентарни избори е непредвидим или президентът е скъсал отношенията си с основните политически сили, той няма друг избор освен да назначи служебен министър-председател и служебни министри, които до този момент не са били политически активни.

Втората хипотеза също е продукт на предварителното позициониране на президента. Тя не би била актуална, ако държаният глава е изградил позитивни отношения с политическата сила, от която произлиза и в същото време тази политическа сила има безспорни шансове за победа на предсрочните избори. Тази хипотеза не би била валидна и ако политическата сила, от която произлиза президентът не е тази, която излиза предсрочно от властта.

Актуалността на третата хипотеза до голяма степен зависи от актуалността на първите две. Ако един служебен кабинет е съставен от президент, който не е в позитивен контакт с политическата сила, която има най-големи шансове да управлява страната след предсрочните парламентарни избори, то липсата на приемственост спрямо следващия редовен кабинет се превръща в естествен процес. Подобна хипотеза би била неосъществима, ако служебното правителство е плод на търсен баланс между президентската институция и политическата сила с най-големи шансове да лидира следващото управление.

Служебните правителства, в които голяма част от министрите са фигури с политическа биография са резултат от политически кризи, при които партии, които се намират в опозиция и в същото време са излъчили президента се консолидират с него. В тези ситуации взаимодействието между президента и основните опозиционни партии е публично. Подобно взаимодействие се случва тогава, когато загубилото властта управляващо мнозинство или малцинство няма шансове да спечели предстоящите предсрочни избори, а президентът е излъчен от опозиционната сила, която провежда предизборна кампания с ясното съзнание, че ще управлява самостоятелно или в коалиция след предсрочния вот.

Служебните правителства с политически профил се оглавяват от министър-председатели с политически опит и политическа идентичност и са резултат от договаряне и баланс между президента и основните опозиционни сили. В тези правителства служебният министър-председател е съюзник и партньор на президента, а не негов политически инструмент. В същото време част от министрите са излъчени от партньорите на президента в лицето на политическите групи в средите на опозицията.

Фактът, че този тип служебни кабинети се ползват с политическа подкрепа, им позволява да действат много по-ефективно, както при изпълнението на конституционните си задължения, така и по отношение на полагането на основите на дългосрочна политическа стабилност. Постигнатият баланс дава самочувствие на служебните правителства с политически профил да надхвърлят хоризонта на краткия си мандат и да осъществяват дългосрочни политики, подобно на редовните кабинети. В този смисъл, служебните правителства, които са доминирани от изявени политически фигури, често се движат по ръба на конституционните си правомощия и дори в определени моменти ги надхвърлят многократно.

Като служебни правителства, в които доминиращите фигури са политически лица могат да бъдат определени кабинетите на Стефан Софиянски и Георги Близнашки, които са назначени съответно от президентите Петър Стоянов и Росен Плевнелиев. И двамата служебни министър-председатели, преди да бъдат назначени на постовете си, са ярки и публично разпознаваеми политически фигури. В същото време, и в двата служебни кабинета има министри, които са представители на президента и на големите политически групи в средите на опозицията. Трябва да се отбележи, че по време на мандата си, президентът Росен Плевнелиев назначава две служебни правителства, като първото от тях – това на Марин Райков е с експертен профил, а второто – това на Георги Близнашки е с политически.

Първият парадокс на служебните правителства с политически профил е, че и в двата случая на своето съществуване, те са изправени най-вече пред икономически, а не пред политически предизвикателства. И в случая с правителството на Стефан Софиянски, и в този с правителството на Георги Близнашки, общественото напрежение вече е овладяно и канализирано, а политическата криза е преминала своя пик и е намерила своето ясно решение до степен, че от служебния кабинет дори не се очаква да бъде неутрален спрямо основните политически сили. Последното е и вторият парадокс на този тип служебни правителства. Въпреки че публично демонстрират свързаност с част от политическите сили, служебните правителства с политически профил успяват да организират безспорни предсрочни парламентарни избори, които са признати за легитимни от всички политически сили и с които се слага край на политическата криза и високото обществено напрежение.

Подобно на служебните кабинети с експертен профил, служебните кабинети с политически профил се превръщат в част от предизборната кампания, но не през публична конфронтация с част от партиите, а през произвеждането на политически цели, които ще бъдат продължени от следващия редовен кабинет. В този смисъл, в публично отношение, на управлението на служебните кабинети с политически профил се гледа като на проба как би управлявала опозицията, ако спечели предсрочните парламентарни избори.

Наблюдава се тенденция и за навлизане на страната в нов етап на развитие след управление на служебно правителство с политически профил. В случая с кабинета на Стефан Софиянски се поставя началото на активна евроатлантическа ориентация от страна на България, която продължава и при правителствата на Иван Костов, Симеон Сакскобургготски, Сергей Станишев, Бойко Борисов и Пламен Орешарски. След управлението на служебния кабинет на Георги Близнашки пък се очертава трансформация на политическата система, която преминава към модел с една доминираща партия. Този модел замества традиционното съперничество между социалистическата партия и десницата, като консолидира повечето политически сили около най-голямата формация ГЕРБ.

От написаното до тук можем да изведем следните три хипотези за функционирането на служебните правителства, назначени след политическа криза в партиите подкрепили на избори основния опонент на президента:

  1. Министър-председателят и ключови министри са с политически опит и политическа идентичност;
  2. Съставянето на кабинета се случва чрез договаряне между президента и политически сили от средите на опозицията;
  3. Следващият редовен кабинет демонстрира приемственост спрямо тях;

Първата хипотеза не би била актуална, ако президентът е скъсал отношения с политическата сила, която се очертава като безспорен победител на предсрочните парламентарни избори. За подобно позициониране на държавния глава би могло да има два основни фактора – не произлиза от средите на най-голямата политическа сила към момента на създаване на служебното правителство, произлиза от средите на най-голямата политическа сила, но е скъсал отношения с нея в процеса на работата си и не е в състояние да постигне политически баланс с нейните лидери. Ако държавният глава е в ситуация на изолация, той не би могъл да осъществи служебно правителство, в което участват активни политически фигури. Това ще бъде предпоставка за отпадане и на останалите три хипотези.

Актуалността на втората хипотеза би била резултат от осъществяването на първата. Тя изисква президентът да е готов да сподели доброволно влиянието си при назначаването на служебното правителство с политическата сила, която има най-големи шансове да лидира следващото управление. Това представлява практически отказ от сфери на влияние отстрана на президента, в името на постигане на дългосрочни цели заедно с политическата сила, която се очертава като победител на предсрочните парламентарни избори. Ако президентът не е излъчен от тази политическа сила или е в публичен конфликт с нея, то процесът на споделяне на влияние с нея би бил трудно осъществим.

Третата хипотеза е функция от актуалността на първите две. Ако резултатът от предсрочните парламентарни избори определи политическата сила, която е участвала в баланса при съставянето на служебното правителство да бъде в основата на следващия редовен кабинет, то голяма част от приоритетите и политиките осъществявани от служебния кабинет ще бъдат продължени. Този процес до голяма степен ще бъде гарантиран и от оставането на ключови министри от служебното правителство в редовното. Тази хипотеза не би била актуална, ако изборите бъдат спечелени от политическа сила, с която президентът не е взаимодействал при съставянето на служебното правителство или ако изборните резултати не зададат ясен победител в лицето на политическата сила, с която президентът е постигнал баланс при съставянето на служебното правителство.

Анализът на работата на четирите служебни правителства дава възможност да стигнем до извода, че най-ефективният инструмент за разрешаването на политическите кризи в една демократична държава са парламентарните избори. Този инструмент не винаги успява да успокои общественото напрежение и да реши трайно проблемите пред политическата система, но въпреки това той остава най-ефективен и дори единствен. Затова, ако търсим инструменти за предотвратяването на рискове от трайна политическа нестабилност, ние би трябвало да насочим вниманието си към изборното законодателство и да решим какъв тип избирателна система искаме – такава, която да ни осигури по-широко представителство или такава, която да ни гарантира стабилност за сметка на представителството.

В този контекст, институцията на служебното правителство, във вида му заложен в Конституцията от 1991 година, по-скоро пречи на нормалното протичане на политическите кризи и усложнява изхода от тях. Функционирането на служебното правителство удължава предизборната кампания, създава условия за хаос и изостря още повече конфронтацията между основните политически сили. От друга страна, заради краткия си времеви мандат и ограничените си правомощия, неговото съществуване свива възможностите за ефективно действие на изпълнителната власт в продължение на три месеца, като тя не е в състояние да функционира пълноценно.

Важно е да се отбележи, че това се случва в моменти на криза, в които страната се нуждае от политическо лидерство и ясно поемане на политическа отговорност.

Вариантът, в който служебното правителство надскача конституционните си правомощия, в името на целесъобразните действия за решаване на конкретни и актуални проблеми, също не би трябвало да е приемлив за едно общество, което е тръгнало по пътя на демокрацията и правовата държава. В подобни случаи въпросът е защо ни е необходима институция, която е принудена да нарушава Конституцията и да излиза от правомощията си, за да може да действа ефективно и адекватно?

Не бива да се пренебрегва фактът, че във времето, в което функционира едно служебно правителство, за период от около 3 месеца, страната се трансформира от република с парламентарно управление в президентска република без функциониращ парламент. Рязка трансформация от такъв мащаб поставя редица рискове пред институциите и политическата система и по никакъв начин не би могла да бъде наречена естествен процес. В този смисъл ефектът от функционирането на служебното правителство в много от случаите е обратен на търсения.

Въпреки че до момента не се е случвало, не бива да се изключва и вариантът едно служебно правителство да продължи да управлява и след като новоизбраният парламент не е в състояние да излъчи ново управление на страната. При осъществяването на този засега теоретичен вариант, страната би се управлявала от служебен кабинет около половин година, което може да превърне президентската институция в реална заплаха за демократичния процес. Какво би се случило, ако определен действащ президент, чрез назначеното и контролирано от него служебно правителство, започне да работи за непрестанни предсрочни избори, които да му дават възможност да управлява еднолично? Една Конституция би трябвало да дава отговори на подобни въпроси, след като в нея съществуват подобни механизми.

От друга страна това, че служебното правителство не е подложено на контрол от Народното събрание и е поставено в пълна зависимост от действащия президент, прави така, че неговият успех или неуспех да зависи само от добрата воля и личните качества на конкретния президент, конкретния служебен министър-председател и конкретните служебни министри. Едва ли тази констатация би могла да служи за институционална гаранция за полезността от съществуването на подобен конституционен механизъм.

Анализът на политическите кризи от времето на прехода, а и след неговия край, ни води до извода, че те биват предизвиквани от три основни фактора, които понякога следват един от друг или се съчетават, а именно:

  • Невъзможност за създаване на стабилно парламентарно мнозинство;
  • Тежки икономически проблеми;
  • Уличен натиск.

В първия случай служебните правителства не са в състояние да решат проблема с липсата на парламентарно мнозинство, а и решението на този проблем не се очаква от тях, защото те биват назначавани от президента, чак след като са изчерпани всички възможности за създаване на правителство и мнозинство в рамките на Народното събрание. В повечето европейски демокрации този проблем се решава чрез свикване на бързи избори за парламент, като до провеждането им редовното правителство функционира като кабинет в оставка. Провеждането на предсрочни избори в максимално кратък срок е предпоставка за по-бързото разрешаване на политическата криза. С какво наличието на едно служебно правителство спомага за този процес? То променя състава на изпълнителната власт по волята на президента, без да е ясно дали в момента на назначаването на служебния кабинет самият президент се ползва с достатъчен авторитет, за да гарантира пред обществото, че страната ще се управлява ефективно през периода, в който парламентът не работи. Тук идва и друг въпрос – защо мандатът и на четирите служебни кабинета реално продължава повече от три месеца, а не се изчерпва с периода на предизборната кампания и осъществяването на мандата за съставяне на ново правителство?

Във втория случай наличието на служебно правителство усложнява още повече ситуацията на политическа криза. Заради липсата на достатъчно правомощия служебният кабинет е принуден или да нарушава конституцията, или да играе ролята на наблюдател на икономическата криза. В новата българска история съществуват две такива правителства – на Стефан Софиянски и на Георги Близнашки. И двете действат в ситуация на банкова криза, като в първия случай служебният кабинет надхвърля многократно правомощията си дадени му от конституцията, за да се справи с актуалните проблеми на икономиката, а във втория – кризата с фалита на една от най-големите български банки е удължена изкуствено, защото правителството няма възможност да актуализира републиканския бюджет.

В ситуация на уличен натиск и високо обществено напрежение, ефективното функциониране на служебното правителство зависи изцяло от комуникационните лични качества на действащия президент и назначения от него служебен министър-председател. В този контекст, като добър пример може да се посочи ситуацията от 1997 година и действията на президента Петър Стоянов и на министър-председателя Стефан Софиянски. Не бива да се забравя, че преди да бъде назначено това правителство, кабинетът на Жан Виденов работи в оставка в продължение на 47 дни. При друго конституционно устройство, този период би бил напълно достатъчен за организирането и провеждането на предсрочни парламентарни избори, които да излъчат легитимно управление на страната.

От всичко написано до тук можем да стигнем до извода, че институцията на служебното правителство не е ефективен инструмент за разрешаване на политически кризи, не е в състояние да управлява ефективно ако остане в рамките на правомощията дадени му от Конституцията, носи редица рискове за демократичния процес в страната и в повечето случаи се превръща в допълнителен генератор на политическа нестабилност. В същото време трябва да се отбележи, че служебните правителства с политически профил са по-ефективни и адекватни от служебните правителства с експертен профил. Това е така, защото в ситуация на политическа криза се изискват преди всичко политически качества и умения, а не тясна специализация в определена професионална сфера. Трябва да уточним, че изследването на работата на четирите служебни правителства, които до момента са функционирали в България, не дава възможност да се проследят всички варианти на действие, които този конституционен механизъм би могъл да произведе.

След края на прехода към демокрация и пазарна икономика и навлизането на страната в следпреходен период, институцията на служебното правителство би могла да бъде преосмислена. Нейното премахване, или ограничаването ѝ до степен, че тя да влиза в сила в изключително редки случаи, ще даде възможност на българската политическа система да функционира според естественото развитие на процесите и да изгради естествени механизми за преодоляването на бъдещи политически кризи. Подобно решение по никакъв начин не отнема възможността на президента да бъде медиатор и катализатор на диалог между основните политически сили. Нещо повече, промяната в тази посока би освободила действащия президент от свръхочаквания в моменти на ескалация на напрежението и би го предпазила от изкушението да използва служебното правителство като инструмент за намеса в отношенията между политическите партии.

Подобни конституционни промени изискват свикването на Велико народно събрание. Този факт до голяма степен ограничава не само възможностите за приемането им, но и възможността изобщо да бъдат поставени в дневния ред на обществото. Със сигурност би било добре в следващите години въпросът за дълбока конституционна реформа да бъде поставен в дневния ред на основните политически партии и българската Конституция да бъде актуализирана и приведена във вид, който да отговаря на новите реалности. В сега действащата Конституция съществуват редица текстове, които са съобразени изцяло с конюнктурата от началото на прехода към демокрация и пазарна икономика. В този смисъл, наред с правомощията и съществуването на институцията на служебното правителство, би трябвало да бъдат преосмислени и правомощията и баланса между трите власти, както и на президентската институция.

Тези въпроси са важни, защото България се намира в ситуация да действа според „правилата“ на прехода в период, който вече има малко общо с реалностите на преходния период. По този начин един обществен дебат за ролята и значението на институцията на служебното правителство би могъл да доведе до много по-мащабни и съществени промени в българския конституционен модел и да спомогне за по-ефективното функциониране на съвременната българска държавност.

 

[1] Можни, Иво. Защо така лесно. София, ИК „Изток – Запад“, 2003. с. 85 – 93

[2] Райчев, Андрей. Стойчев, Кънчо. Какво се случи. София, ИК „Изток – Запад“, 2004. с. 101 – 106

[3] Конституция на Република България, Обн., ДВ, бр. 56 от 13.07.1991 г., в сила от 13.07.1991 г., изм. и доп., бр. 85 от 26.09.2003 г. изм. и доп., ДВ. бр.18 от 25.02.2005 г., бр. 27 от 31.03.2006 г., бр.78 от 26.09.2006 г. – Решение № 7 на Конституционния съд от 2006 г., бр. 12 от 6.02.2007 г.

[4] Конституция на Българското княжество, приета на 16 април 1879 г.

[5] Конституция на Народна Република България, приета на 6 декември 1947 г.

[6] Конституция на Народна Република България, приета на 18 май 1971 г.

[7] http://legalworld.bg/46786.predsedatelkata-na-vyrhovniia-syd-v-gyrciia-stava-slujeben-premier-na-stranata.html

[8] http://zaman.bg/bg/davutoglu-shte-sformira-sluzhebno-pravitelstvo/

[9] http://www.politika.bg/article?id=46875

[10]http://www.dnevnik.bg/sviat/2016/05/18/2762486_parlamentut_na_makedoniia_otmeni_izborite_na_5_juni/