Парламентарен контрол в сектора за вътрешна сигурност

Стойчо Стойчев

В политическите науки като класическо се е наложило схващането, че в модерната демократична държава, законодателното събрание (парламентът) е институция от ключова важност, защото осигурява демократичното представителство на гражданските интереси. Монополът върху законодателната дейност, с който разполага парламентарната институция, позволява тези интереси да получат израз в политики, чиито основен носител са законите. Същевременно, парламентът делегира прилагането на законите, респективно осъществяването на политиките, на изпълнителната власт, която от своя страна делегира изпълнението на конкретни функции на държавната администрация. Това прави делегирането – „централно понятие“ при осъществяването на политическия процес в демократичната държава (Lupia 2003, 33-4), което въвлича принципали и представители в механизъм на сложни взаимоотношения. Понеже „[в]сяко делегиране на властови правомощия носи със себе си опасността, представителят да не следва неотклонно интересите на принципала“ (Strom 2003, 61), контролът се превръща в ключов елемент от този механизъм. Най-общо, контролът се осъществява по веригата избиратели – законодателно събрание – кабинет – администрация. От съществено значение обаче е източникът на мандата на изпълнителната власт, респективно на типа управление.

В зависимост от източника на мандата на оглавяващия изпълнителната власт и конституционното разпределение на правомощията между него и законодателното събрание, съществуват два основни типа управление: парламентарно и президентско. В президентските демокрации изпълнителната власт, също както законодателната, получава мандат директно (или в някои случаи условно опосредствано) от избирателите. Това предполага липса на субординация между двата клона на властта, което от своя страна, с оглед на осъществяването на управлението, изисква не само конституционното установяване на разделение между законодателната и изпълнителната власт, но и неговото функционално и ефективно осъществяване. Обратно, в парламентарните управления източник на мандата на изпълнителната власт е законодателното събрание, което означава, че парламентът е принципал в системата на делегиране спрямо кабинета. В президентските системи между изпълнителната и законодателната власт съществуват механизми на взаимно ограничаване и баланс, докато в парламентарните режими законодателната власт осъществява контрол върху кабинета по отношение на изпълнението на възложения му мандат (фигура 1).

 

Фиг. 1. Посока и интензитет на контрола в парламентарните и президентските режими

 

Въпреки конституционното субординиране на изпълнителната власт спрямо законодателната, произтичащо от механизма на делегиране на властови правомощия, спецификите на парламентарното управление предопределят точно обратната зависимост. В своя чист вид то предполага не само пряк ангажимент на министрите в парламентарната работа, но и техния пълен контрол върху политическия дневен ред. Според данните на Интерпарламентарния съюз[1] за 27 европейски страни с парламентарно управление, в 11 съществува пълна съвместимост на министерския и депутатския статут, а в 12 изпълнителната власт може да разпуска парламента без особен повод. Оттук функционално кабинетът може да се разглежда като специфичен вид „президиум“, който чрез административните си механизми и мнозинството си в парламента осъществява държавното управление. Следователно не можем да говорим за действително разделение на законодателната от изпълнителната власт. В технологично отношение депутатите дължат депутатския си статут не на избирателите, а на партийните лидери, които са ги номинирали на избираеми места в листите. Ето защо е нормално да се очаква лоялност към партийното лидерство, а не към абстрактната категория „народ“. Обикновено партията (партиите) формираща мнозинство излъчва правителството, което също обичайно се оглавява от партийното лидерство. Оттук можем да предположим, че мнозинството в парламента ще е лоялно и в положение на неформална, фактическа зависимост от кабинета, което от своя страна предполага подчинена роля на легислатурата спрямо изпълнителната власт (фиг. 1).

Независимо от тези различия, както в президентските, така и в парламентарните управления легислатурите са натоварени с три основни функции. Първата от тях е представителната. Понеже гражданите не могат да се ангажират вкупом с управлението, то те го делегират на свои представители, които да изразяват техните интереси. Представителството не е абстрактно, а е носител на определен мандат, с който избирателите натоварват своите избраници т.е. народните представители не представляват хората или народа по принцип, а конкретни обществени интереси. Това обвързва парламентите с ясната отговорност за провеждането на политики, които да обслужват интересите на обществото, а не безотносително на тях. Тази отговорност се реализира чрез законодателната функция на легислатурите. В демократичните режими те притежават монопол върху правенето на закони, което е основният лост за формулирането на политики като израз на интересите на избирателите. Същевременно, понеже парламентите не могат да се ангажират в прякото прилагане на тези политики, те делегират тяхното изпълнение на изпълнителната власт, за чиято ефективност осъществяват надзор. Това е и третата основна функция на законодателната власт – парламентарният контрол върху работата на правителството по прилагането на политики, изразяващи интересите на гражданите. Тази функция е иманентно присъща на парламентарната институция, защото по необходимост произтича от предходните две. Няма как интересите на обществото да бъдат ефективно защитавани, ако изпълнителната власт не бъде държана отговорна за действията си по тяхното реализиране. По тази причина ефективният парламентарен контрол е от жизнена важност за всеки демократичен режим. Неговата ефективност обаче е въпрос на технологично осмисляне и институционализация. Затова механизмите, по които се осъществява са от ключово значение за адекватността на управлението спрямо интересите на гражданите.

 

  1. Механизми за парламентарен контрол

В съвременната демократична практика съществува голямо разнообразие от механизми за осъществяване на парламентарен контрол. Съдържателно контролът се осъществява по отношение на формирането и прилагането на управленски мерки от изпълнителната власт и нейната администрация, тяхната законосъобразност, целесъобразност и ефективност. От формална гледна точка разполагаме с разнообразие от комисии, питания, изслушвания, пленарни заседания и бюджетни процедури. Световната практика познава различни по вид и функции парламентарни комисии. В някои системи те действат постоянно, а в други временно – по конкретни проблеми; в някои служат за обсъждане на политики между заинтересовани страни, в други за публични изслушвания и пр. Общата тенденция обаче е тяхното значение в управленските системи на демократичните режими да нараства все повече. Това се предопределя от все по-голямата сложност на проблемите и процесите, които се регулират от държавата, налагаща все по-голяма професионализация и технократизация на политиката. Това от своя страна води до изместване на центъра на законотворчеството от парламента към правителството, защото то разполага с далеч по-голям технологичен ресурс за разписването на специфичните регулаторни механизми. Това прави контролната функция на парламентите все по-съществена спрямо законодателната.

 

1.1. Парламентарни комисии

В демократичните легислатури основните инструменти за надзор и законотворчество са парламентарните комисии. Поради тяхната секторна специализация и относителна професионализация, основната част от парламентарната работа се случа именно там, а не в пленарната зала. Съществуват два основни вида парламентарни комисии: постоянни и ad hoc (временни или анкетни). Постоянните се конституират в началото на всеки парламентарен мандат и действат до неговото изчерпване. Обикновено определен набор от постоянни комисии, които покриват портфолиата на основните министерства, присъства устойчиво в голям брой последователни парламентарни мандати. Такива са комисиите по бюджетни въпроси, сигурност, външна политика, отбрана, здравеопазване, образование и др. Временните комисии се създават по определен проблем и с неговото разрешаване действието им се прекратява. Обикновено това е ограничено в конкретен срок.

 

1.1.1. Постоянни комисии

Постоянните комисии обикновено обсъждат законопроектите в сферата на своята компетентност, подготвят становища и упражняват контрол върху министерствата, попадащи в полето на тази компетентност. Те са и мястото, в което се провеждат задълбочени обсъждания на законодателството между заинтересованите страни, изслушват се външни експерти, представители на изпълнителната власт, администрацията и други лица, имащи отношение към разискваните текстове. Много често в парламентарната практика по даден законопроект работят по няколко постоянни комисии, което разширява кръга на използваната експертиза и води до по-високо качество на законодателния продукт.

Постоянните комисии се различават в значителна степен по отношение на своята структура и състав. Някои се съставят от представители на парламентарните групи пропорционално на тяхната численост. Други се съставят на паритетен принцип, гарантиращ липсата на числено надмощие между управляващи и опозиция. Трети се съставят от равен брой представители на всички парламентарни групи. Някои включват независими депутати, а други не и пр.

От особено значение за работата на комисиите е не само принципът на тяхното съставяне, но и достъпът до дневния ред, председателството, и моделът на вземане на решения. Някои комисии се председателстват от определен депутат, представител на управляващите или опозицията, през целия парламентарен мандат. Други се оглавяват на ротационен принцип. Възлагането на председателството на депутат от опозицията или организирането му на ротационен принцип гарантира по-голяма безпристрастност в отношението на комисията към правителството. Това е една от основните причини комисиите работещи в обществено чувствителни сектори да се оглавяват на такъв принцип. Съществуват и комисии, които се председателстват от колективен орган (Yamamoto 2007, 18). Моделите на вземане на решения също варират – от просто мнозинство от присъстващите, през просто мнозинство от списъчния състав и различни видове квалифицирани мнозинства, до изисквания за консенсус. По-рестриктивните, респективно по-трудните за постигане от мнозинството, гарантират по-голяма надпартийност и представителност на взетите решения. При тях възможностите за блокиране от страна на малки групи са по-големи, което ги прави подходящи в сектори от особена важност, в които е необходимо широко политическо съгласие.

 

1.1.2. Бюджетен контрол

Контролът по съставянето и изпълнението на държавния бюджет е основна функция на парламента и обикновено се осъществява чрез постоянните парламентарни комисии. Контролът върху бюджета е най-силният надзорен инструментq с който разполага парламента спрямо изпълнителната власт. От една страна през проекта за бюджет на правителството могат да бъдат поставяни конкретни цели, чието постигане е лесно проверимо чрез контрола по неговото изпълнение. От друга страна, разполагайки с дискреция върху приемането и промяната на закона за държавния бюджет, парламентът, като титуляр на обществена воля, притежава отличен инструмент за съществено участие в процеса на целеполагането в държавното управление. По тази причина в повечето парламенти по света съществуват специални постоянни комисии по бюджет и финанси, които отговарят основно за ежегодното обсъждане, приемане и изменяне на държавния бюджет, както и за контрола по неговото изпълнение. Въпреки това, тези комисии нормално не разполагат с монопол върху бюджетните въпроси, защото останалите комисии също имат определени функции по отношение на бюджетирането в ресорните им сектори.

 

1.1.3. Изслушвания на министри

Обичайна практика в парламентарните демокрации е министрите да бъдат изслушвани в ресорните постоянни комисии. В някои държави министрите са длъжни да отчитат редовно своята работа пред съответна комисия (Yamamoto 2007, 28). По-важно условие за ефективния парламентарен контрол е задължението министрите да се явяват за изслушване в постоянните парламентарни комисии по тяхно настояване. В някои страни това задължение е правно оформено, а в други е конвенция. Във всички случаи ефективният парламентарен контрол предполага наличието на такова задължение, независимо от неговата правна и процедурна форма. Прието е при невъзможност да се яви лично, съответния министър да изпрати упълномощен представител или писмен отговор на поставените въпроси, ако такива са били предварително отправени, което минимизира възможностите за избягване на контрола от страна на кабинета.

 

1.1.4. Изслушване на експерти и заинтересовани групи

Парламентарната работа предполага ползването на широк набор от експертни оценки в разнообразни полета, което затруднява създаването и развитието на достатъчно ефективен вътрешно-ведомствен експертен потенциал. По тази причина парламентарните комисии прибягват до консултации с външни за институцията експерти по конкретни теми. Това става или по силата на нарочен договор за извършване на консултантска услуга, или безвъзмездно, когато даден експерт бива поканен да изрази становище в рамките на конкретно заседание на комисията. В първия случай комисиите търсят по-задълбочено становище, изградено на базата на специфично изследване. То се използва при формулирането на политически решения в области, в които липсва достатъчно акумулирано знание, или съществуващите решения са се доказали като неефективни. Във втория случай обикновено се използва експертизата на действащи служители и експерти в административните структури, които изразяват експертна оценка по въпроси свързани с нормалната им служебна дейност. В този случай пред членовете на комисията се представя практически опит от текущата административна дейност, посочват се обективно установени проблеми и се препоръчват решения за оптимизация, основани на конкретен опит.

Другият основен източник на експертиза са заинтересованите групи. Нормално, когато дадено политическо (законодателно) решение е на път да засегне определени групи в обществото, които разполагат с организационна форма на изразяване на своите групови интереси, техни представители участват в обсъжданията на въпросното решение. В хода на тези обсъждания заинтересованите групи не само представят и защитават основните си интереси по повод на дискутираното решение, но и споделят специфична експертиза. Често в резултат на подобни обсъждания различните заинтересовани групи и членовете на комисията достигат до взаимно приемливо решение за всички страни, което в повечето случаи бива търсено целенасочено.

 

1.1.5. Анкетни комисии

Анкетните комисии са широко разпространен инструмент за парламентарно разследване и контрол по конкретни поводи и проблеми. Практиката по създаване и функциониране на анкетните комисии в парламентарните демокрации е разнообразна. В повечето държави анкетни комисии се създават по инициатива на индивидуален депутат, но има и такива, в които инициативата трябва да е подкрепена от група представители, което прави този инструмент по-трудно приложим. Решенията за създаване на анкетни комисии обикновено се вземат от мнозинство от депутатите, но съществуват и държави, в които е необходимо определено квалифицирано малцинство, което отново ограничава тяхната употреба.

Обобщавайки парламентарния опит в 76 страни, Ямамото (2007, 39) посочва пет основни характеристики на анкетните комисии. Те (1) притежават специални правомощия за разследване, които могат да бъдат (2) използвани единствено по отношение на конкретния проблем. Могат да бъдат (3) създавани за целия мандат на парламента или за отделна парламентарна сесия, (4) учредяват се от самата камара (долната камара в двукамарните парламенти), (5) с изчерпването на мандата си престават да съществуват. Изчерпването на мандата обикновено става с изработването на доклад в рамките на срока на действие на комисията, в който се описва извършената работа и резултатите от нея. Докладът се представя на парламента за вземане на решение по разследвания проблем.

 

1.1.6. Индивидуални жалби и петиции

В много от съвременните парламенти съществуват механизми за индивидуално или групово подаване на жалби и петиции, което представлява друг основен механизъм за участие на заинтересованите лица и групи в процеса на вземане на управленски решения и парламентарен контрол над дейността на изпълнителната власт и администрацията. Въпреки това този механизъм не се използва ефективно, защото е технически невъзможно група депутати да извършват действия по установяването и санкционирането на нарушения на индивидуални права от страна на държавните органи. По тази причина в съвременните европейски демокрации се е утвърдила институцията на омбудсмана, която придобива все по-голямо значение. В държавите, в които наблюдаваме ефективно действащ парламентарен контрол, парламентарните комисии по петициите и жалбите на гражданите действат в тясна връзка с институцията на омбудсмана, което спомага за адекватната реакция по гражданските сигнали. Там където подобно взаимодействие не е налице, комисиите по жалбите и петициите остават логистични центрове за пренасочване на сигнали до различни инстанции. Патологично проявление на тази роля е препращането на сигнали до институциите, срещу които са били подадени.

 

1.2. Изслушвания в зала

Освен контрола извършван в рамките на парламентарните комисии, законодателното събрание упражнява и контрол в пълен състав. В повечето парламентарни демокрации съществува практика правителството да представя управленската си програма в началото на своя мандат, а в някои случаи и на годишна основа. Това представяне може да е свързано със самия избор на правителството от парламента или с вот на доверие/недоверие. Подобна практика съществува и в президентските режими, но тя има само информативен характер, понеже правителството не се избира от парламента и не може да бъде свалено от него.

Друг вид общ контрол под формата на изслушвания в зала е представянето на държавния бюджет от отговорния министър и дебатите около него. Представянето на бюджета съдържа по същество финансовата програма на кабинета за следващата година, икономическите приоритети и данъчната политика на страната. Това прави дискусиите по бюджета изключително важни от гледна точка на публичния контрол в процеса на формиране на политики в парламентарните демокрации. Оттук присъствието на финансовия министър в парламента и степента на неговата въвлеченост в процедурите по обсъждане на държавния бюджет и фискалната политика са индикатор за степента на публичност на вземането на управленски решения.

Изслушването на други ключови министри в зала е също широко разпространена практика. Смисълът на изслушването е, съответният министър да потвърди или отхвърли основателността на поставения в питането реален обществен проблем, като изложи своя ангажимент към разрешаването на казуса. В повечето държави, особено тези с ключова роля в световната политика, важно място заема изслушвано на външните министри по въпросите на външната политика и външните приоритети на страната. Подобно е значението и на изслушванията в други ключови сектори като вътрешен ред и сигурност, отбрана, икономика и енергетика, здравеопазване, образование и др.

 

1.3. Питания

Парламентарните питания са третият основен инструмент за упражняване на парламентарен контрол по конкретни казуси от ежедневната работа на администрацията и по конкретни действия на членовете на кабинета. Те могат да бъдат отправяни в писмена или устна форма. В парламентарните демокрации отправянето на въпроси е регулярна и, в повечето случаи, нормативно установена практика. Честотата на сесиите за отправяне на въпроси варира от веднъж месечно до веднъж на ден. Най-често срещаната практика е тези сесии да се провеждат веднъж или два пъти в седмицата (Yamamoto 2007, 50). Обикновено отправянето на въпрос е предшествано от предварително уведомление. Срокът на уведомлението варира от няколко дни до няколко седмици, като за въпросите по актуални или спешни теми е по-кратък.

 

1.4. Вот на доверие/недоверие

В парламентарните демокрации крайната форма на контрол, която парламентът може да упражни спрямо изпълнителната власт в случай на неодобрение на нейните действия, е свалянето на доверието от кабинета или от отделни негови членове. Най-често срещаната практика е да се гласува вот на недоверие спрямо цялото правителство. Същевременно формата на вота е разнообразна. В британската парламентарна традиция гласуването на важни решения се смята за вот на доверие в правителството по конвенция. В други системи вотът на недоверие се изразява единствено в неуспешен вот на доверие поискан от кабинета. В трети се използва „конструктивният вот на недоверие“, при който се избира алтернативен на действащия кабинет (Yamamoto 2007, 66).

Съществува разнообразна практика и по отношение на изискванията за минимален брой депутати, които да инициират вота, както и за необходимият брой гласове за неговото приемане. Вотът на недоверие спрямо отделни членове на кабинета е по-рядко срещана форма на парламентарен контрол. Механизмът на неговото осъществяване е подобен на прилагания по отношение на целия кабинет.

Парламентарната институция притежава определени правомощия също по отстраняването на държавния глава. При процедурата по отзоваване, парламентът инициира референдум за отстраняването на президента. Процедурата по освобождаване позволява на парламента да освободи президента или член на неговата администрация. В повечето страни съществува и процедурата по импийчмънт, която позволява отстраняването на президента заради извършено умишлено престъпление (Yamamoto 2007, 70).

 

  1. Парламентарен контрол в сектора за сигурност

Традиционно секторът за сигурност попада под почти пълната дискреция на изпълнителната власт, защото в голямата си част засяга деликатни отношения, използване на класифицирана информация, специални технологии и персонал, което налага ограничаване на обхвата на публичния надзор върху него, без това да означава липса на отговорност. Същевременно това създава предпоставки и възможности за произвол и злоупотреба с този значителен силов ресурс. В годините след Студената война необходимостта от свръх секретност и дълбока конспиративност става все по-необоснована, на фона на нуждата от прозрачност и публичен контрол при ръководенето на публичните дела. Стремежът към по-голяма публичност води до преосмислянето на ролята на парламентите в сектора за сигурност. Те, от една страна, предоставят възможност за публичен контрол по силата на своя представителен характер, а от друга, в качеството си на институционален участник в системата на управлението, гарантират относително високо ниво на конфиденциалност.

Макар необходимостта от парламентарен надзор в сектора да става все по-неоспорима, неговото прилагане е проблематично по няколко причини. На първо място, ефективният контрол предполага притежаването на специфична експертиза, която не изобилства в средите на парламентаристите. Огромната част от тях са лаици по отношение на сектора и не могат да осъществяват ефективни контролни функции. Този проблем се усложнява от секретното естество на информацията, с която се борави в сектора. Преодоляването на тези пречки изисква тясна специализация, която обаче е невъзможна поради ограничения мандат на парламентаристите. Решаването на тези проблеми изисква създаването на специални, устойчиви във времето административни структури към парламентите, които да предоставят на парламентаристите необходимата експертиза.

Освен специфичните дейности по контрол, парламентът разполага с възможността да участва активно в процеса на целеполагане в сектора и дори да бъде основен играч в него, защото определянето на общите насоки по отношение на сигурността не изискват употребата на строго специализирани знания и класифицирана информация. Това позволява на парламентите да бъдат активни и полезни при обсъждането и приемането на цялостната политика на сигурност, различни стратегически и рамкови документи с референтен характер като стратегии за национална сигурност, борба с организираната престъпност, корупцията и пр. Успоредно с това парламентарната институция, в качеството си на най-представителен орган и принципал в разпореждането с публичните средства, може да използва бюджетните механизми, за да определя курса на политиките за сигурност. Както във всяка друга секторна политика, така и в сектора за сигурност, активното участие на парламента при целеполагането и бюджетирането му предоставя ценен инструмент в процеса на последващ контрол. Веднъж определил целите и ресурсите за тяхното постигане, парламентът следва логично да държи кабинета отговорен за степента им на изпълнение и ефективното използване на средствата.

Като представителен орган, отразяващ най-добре сред останалите институции структурните специфики на обществото, парламентът предоставя възможност за определяне на основните предизвикателства пред сигурността на дадена страната в рамките на диалог и конкуренция между различни интереси и гледни точки. Това води не само до по-голяма демократичност на процеса на целеполагане, но и до по-адекватни политически решения, предвид отразяването на различни групови гледни точки.

 

2.1. Институционализация

За да бъде ефективен, парламентарният контрол в сектора за сигурност на първо място трябва да бъде институционализиран като елемент от цялостната институционална уредба в тази приоритетна област. Това, преди всичко, изисква законовото регламентиране на сектора. Ако тази базова предпоставка не е налична, то концепцията за публичен надзор е неприложима. Такъв е възможен само в ясно регламентирани сфери. Липсата на регламентация, независимо дали експлицитна или конвенционална означава, че въпросните сфери имат непубличен характер и няма как да подлежат на публичен надзор.

Второто условие за институционализация на контрола е стабилността на регулативните механизми, които го уреждат. По тази причина е добре контролните функции на парламента по отношение на сектора да са трудно изменими. В общия случай това се постига чрез включването им в конституционните текстове. Алтернативно решение е контролът да се урежда в закон, чието изменение да изисква квалифицирано мнозинство в парламента (например три четвърти от списъчния състав). Закрепването на тези текстове в конституцията е за предпочитане, защото обикновено предполага и съдебен контрол за тяхното спазване.

Третото условие включва парламентарна специализация под формата на създаване на нарочна постоянна комисия/комисии с адекватен административен и експертен апарат. За да се избегне дублирането на функции и проблемите, произлизащи от неефективна координация, е добре контролът да се осъществява от една постоянна комисия, а не от няколко такива, или от подкомисии. Това би позволило по-тясна специализация на членовете и по-ефективна координация на тяхната работа.

За да се гарантира широко представителство при осъществяването на контрола, са необходими по-специални структурни решения при конституирането на подобни комисии. На първо място, трябва да се гарантира паритет между представителите на управляващите и опозицията, защото надмощието на управляващото мнозинство до голяма степен обезсмисля наличието на контролните механизми. От друга страна, надмощието на опозицията крие опасност от политизиране на контрола и ненужна дребнавост, които биха довели до блокиране на работата на службите. Въпреки че също крие рискове като взаимно блокиране на управляващи и опозиция, респективно блокиране на контролния механизъм, балансът в състава на комисиите създава предпоставки за политически диалог и търсене на консенсус.

Изискването за консенсус при вземането на решения в комисията е друг инструмент за постигане на по-голяма представителност при упражняването на контрола в сектора. Той може да се използва и като компенсиращ механизъм при комисии, структурирани на пропорционална или друга непаритетна основа. Друго важно условие за широката представителност на упражнявания контрол са механизмите, осигуряващи липса на монопол върху дневния ред на комисията и начина на вземане на решения. Подобни механизми са ротационното или колективното председателство, гарантиращи относително равен достъп на всички членове на комисията до определянето на дневния ред.

 

2.2. Обхват

За да бъде ефективен, парламентарният контрол трябва да обхваща целия сектор за сигурност. Това означава, че всички правителствени агенции, служби и други структури, имащи отношение към сигурността, трябва да подлежат на контрол. За да се гарантира изчерпателността на обхвата, е необходимо нормативно да се установи задължение за предоставяне на информация и изпращане на оправомощен представител на всяка агенция или служба при поискване от страна на ресорната парламентарна комисия. Ако такова задължение е нормативно вменено единствено на ресорния министър, то обхватът на контрола няма да бъде изчерпателен.

 

2.3. Бюджетен контрол

Един от най-силните инструменти в ръцете на законодателната власт е участието в обсъждането на проектобюджета и контролът по неговото приемане и изпълнение. Чрез контрола по изпълнението на бюджета на съответните агенции и служби, парламентът може да следи за ефективното изпълнение на техните функции и изпълнението на поставените им цели. За да бъде ефективен бюджетният контрол, е необходимо парламентът да бъде активен участник в определянето на целите и задачите в сектора, както и в процеса на бюджетиране на дейността. Под реалната заплаха от редукция във финансирането на текущата си дейност в случай на незадоволително изпълнение на своите функции, агенциите и службите имат силен стимул за по-отговорно и ефективно изпълнение на задълженията си, включително и тези, свързани с прозрачността и отчетността на тяхната работа.

 

2.4. Административен и експертен капацитет

Ефективният контрол в сектора за сигурност предполага комисията, която го осъществява да разполага със специализирана експертиза и достъп до класифицирана информация. Обикновено депутатите са политически фигури, които не притежават някакъв специфичен опит в сектора за сигурност. Същевременно ограниченият им мандат не позволява тяхната специализация. Ето защо при осъществяването на контролните си функции, комисиите разчитат на два основни източника на експертиза – от представители на контролираните агенции и от външни експерти. Класифицираният характер на информацията, с която се борави, не позволява пълното ѝ разкриване пред външните експерти. Ето защо комисиите не могат да разчитат на напълно адекватна, независима експертиза. Това поставя контролиращите комисии в информационна и експертна зависимост от обектите на техния контрол.

За да бъде преодолян този проблем е необходимо да се създават специализирани администрации към комисиите по контрола, в които да бъдат назначавани бивши служители на службите, ползващи се с високо обществено доверие и доказан професионален опит, както и други експерти с богат практически опит в сектора. Необходими са също гаранции, че тези административни структури ще бъдат устойчиви във времето и няма да бъдат съществено променяни в структурно и персонално отношение, със смяната на управляващото мнозинство. По този начин парламентът придобива автономност по отношение на експертизата, което допринася за по-адекватния парламентарен контрол.

 

  1. Парламентарен контрол в сектора за сигурност в България

В последните няколко години системата за парламентарен контрол в сектора за сигурност в България търпи положително развитие, макар че е рано да се говори за пълна ефективност. Законът за Държавна агенция „Национална сигурност“, влязъл в сила през 2008 г., е първият опит за нормативна регулация на службите за сигурност. До неговото приемане липсват основания за осъществяването на специализиран контрол, а общият надзор се извършва основно от Комисията по вътрешна сигурност и обществен ред.

Според публично достъпната база данни на Народното събрание[2], в тридесет и деветото събрание няма специализирана комисия или подкомисия, която да се занимава приоритетно с контрол в сектора за сигурност. В четиридесетото Народно събрание се създават две специализирани подкомисии: Постоянна подкомисия за контрол върху работата на службите за сигурност и на службите за обществен ред, и Подкомисия към Комисията по отбрана, която осъществява парламентарен контрол върху дейността на Националната разузнавателна служба, Националната служба за охрана и служба „Военна информация“ към Министерството на отбраната. Първата се състои от десетима, а втората от трима народни представители. Липсва публично достъпна, институционална информация относно дейността на двете постоянно действащи подкомисии. Според наличните данни, те не са провели нито едно заседание и не са извършвали дейност. Идентично е и положението на постоянната Комисия за контрол на ДАНС, създадена в края на мандата на 40-то НС.

Механизмите за специализиран парламентарен контрол в сектора за сигурност започват да функционират едва в четиридесет и първото Народно събрание. Освен традиционната Комисия по вътрешна сигурност и обществен ред, в 41-то НС се създават постоянно действащи: Комисия за контрол на ДАНС; Подкомисия, която осъществява парламентарен контрол върху дейността на Националната разузнавателна служба, Националната служба за охрана и служба „Военна информация“ към Министерството на отбраната; Подкомисия към Комисията по правни въпроси, която осъществява предвидения в чл. 34б от Закона за специалните разузнавателни средства и чл. 261б от Закона за електронните съобщения парламентарен контрол и наблюдение.

 

Таблица 1. Работа на специализираните парламентарни комисии в 41НС

Комисия Заседания Законопроекти Контрол
Общо Ср./мес.
2009 Комисия по вътрешна сигурност и обществен ред 17 3 14 1
Комисия за контрол на ДАНС 15 3 4 11
Подкомисия за контрол на НРС, НСО и СВИ към МО 0 0 0 0
Подкомисия за контрол върху използването на СРС
2010 Комисия по вътрешна сигурност и обществен ред 36 3 25 7
Комисия за контрол на ДАНС 22 2 4 20
Подкомисия за контрол на НРС, НСО и СВИ към МО 0 0 0 0
Подкомисия за контрол върху използването на СРС 15 2 0 14
2011 Комисия по вътрешна сигурност и обществен ред 16 3 13 3
Комисия за контрол на ДАНС 6 1 2 6
Подкомисия за контрол на НРС, НСО и СВИ към МО 4 1 0 4
Подкомисия за контрол върху използването на СРС 4 1 0 3

Източник: www.parliament.bg посетено на 25.06.2011 г. Данните за 2009 г. са за месеците от август до декември включително. Данните за 2011 г. са за месеците от януари до юни включително.

 

От данните в Таблица 1 става видно, че основната функция на Комисията по вътрешна сигурност и обществен ред е работата по законопроекти в нейния ресор. Комисията работи активно. За времето от началото на мандата до края на второто тримесечие на 2011 г., са проведени 69 заседания или средно по 3 заседания месечно. По време на 52 от тях са били обсъждани различни законопроекти. Същевременно дейности по парламентарен контрол присъстват в едва 11 заседания. Съотношението на законодателните дейности спрямо контролните е почти 5:1 в полза на първите.

В рамките на разглеждания период Комисията за контрол на ДАНС провежда общо 43 заседания, като по време на 10 от тях са разглеждани законопроекти, а в 37 са извършвани различни дейности по контрол. Специфичното при тази комисия е, че тя е съставена на паритетен принцип от по един представител на всяка парламентарна група и се председателства ротационно от всеки неин член, с изключение на представителя на най-голяма парламентарна група. Този модел на организация на комисията има редица положителни страни, но създава и проблеми (Стойчев 2011, 18-21). Един от тях е слабото лидерство, което е негативно следствие от ротационното председателство. Комисията работи най-активно в началото, по време на председателството на Иван Костов (23 заседания). Активността спада при следващия председател – Волен Сидеров (14 заседания), а при третият – Камен Костадинов (6 заседания за половин година), заседанията се превръщат в рядкост.

Създадената през 2010 г. подкомисия за контрол върху използването на специални разузнавателни средства (СРС) е провела 19 заседания, като 17 от тях са били посветени на парламентарния контрол. Същевременно подкомисията не е разглеждала нито един законопроект. Другата специализирана подкомисия не е извършвала никаква дейност през 2009 г. и 2010 г. През 2011 г. са проведени 4 заседания от които 3 посветени на парламентарния контрол. Комисията не е обсъждала законопроекти.

От прегледа на работата на парламентарните комисии могат да бъдат изведени няколко основни заключения. Първо, специализираният парламентарен контрол започва да работи едва в 41-вото Народно събрание. Комисията по вътрешна сигурност и обществен ред винаги е имала основно законодателни функции, а дейностите по контрол, които е осъществявала в предходните мандати и продължава да осъществява в настоящия, се свеждат основно до формално обсъждане на годишните доклади на различни правителствени структури, на които със закон им е вменено задължението да ги изготвят.

От останалите три комисии, две могат да бъдат определени като активни. Това се дължи на факта, че са създадени в съответствие с конкретни законови разпоредби и имат ясен мандат. Различен е случаят с подкомисията за контрол на НРС, НСО и служба „Военна информация“. Дейността на службите, които би трябвало да контролира тази комисия, към момента остава конспиративна и извън всякаква регламентация. Това на практика поставя пред големи затруднения осъществяването на адекватен парламентарен контрол.

Второ, принципите на паритетно съставяне и ротационно представителство, на които са изградени двете активно действащи специализирани комисии, допринасят за институционализирането на ефективен парламентарен контрол в сектора за сигурност. Те гарантират липсата на доминация на парламентарното мнозинство при вземането на решения и липсата на монопол върху дневния ред. Същевременно ротацията в председателството предпоставя слабо лидерство. Тя не дава възможност за разгръщане на цялостна програма за действие и мерки, което води до липса на активност. За да се разреши този проблем е необходимо в началото на мандата на комисията да се постигне консенсус по дългосрочните ѝ приоритети, формализиран в програма, обвързваща членовете.

Трето, обхватът на специализирания парламентарен контрол е ограничен. Той обхваща в цялост само работата на ДАНС. Останалите служби подлежат на контрол единствено при употребата на специални разузнавателни средства. За да има ефективен контрол е необходимо разширяването на този обхват. Един от възможните варианти за това е двете комисии да се обединят и със специален закон да им се възложи парламентарен контрол върху службите от структурата на МВР, НСО, НРС и Служба „Военна информация“, като дейността на последните три трябва да бъде законово регламентирана.

Четвърто, към една подобна комисия за специализиран парламентарен контрол е добре да се създаде специализирана администрация от експерти, включително бивши висококвалифицирани служители от контролираните служби, която да генерира адекватна експертиза, на която да се облегнат парламентаристите. В настоящия момент Комисията за контрол на ДАНС не разполага с подобен капацитет и разчита основно на експертизата на самата агенция, която контролира (Стойчев 2011, 23).

Пето, бюджетните механизми за контрол, които в момента не се използват изобщо, следва да се превърнат в основен инструмент на парламента спрямо службите и агенциите за сигурност. Съществуващата практика по приемането на държавния бюджет не включва активното участие на парламента. Напротив, изпълнителната власт планира и изключително лесно прокарва проектозакона за бюджета, което ѝ развързва ръцете да действа изключително по свое усмотрение и най-вече по усмотрение на министъра на финансите. Това е генерален проблем за българската парламентарна система изобщо, но в сектора за сигурност той има още по-неблагоприятни последици. Понеже голяма част от дейността на агенциите по сигурността е секретна, то тяхното поведение може да бъде контролирано почти единствено чрез средствата, които те получават за да я извършват. Отпускането на средства на агенциите трябва да бъде обвързано с конкретни цели, чието изпълнение е измеримо. Невъзможността да изпълнят целите следва да лишава тези агенции от определени средства в последващите бюджетни периоди. Ако например исканите финанси за използване на специални разузнавателни средства нарастват ежегодно, а разкриваемостта на престъпленията остава ниска, парламентът има всички основания да не ги отпуска в пълен размер.

[1] Справката е направена в базата данни Parline на Интерпарламентарния съюз (IPU) на 19 юли 2011г. (http://www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp)

[2]www.parliament.bg посетено на 25.06.2011 г.