Публични ценности и административни реформи

snimka_02_marinovАлександър Маринов

Социалната промяна има обективни процесуални параметри, от които произтичат  ограничения на възможностите за нейното целенасочено управление. Но тази „рамка на възможното“ не отхвърля значението и необходимостта да се прави съзнателен човешки избор между различни цели, средства и желани крайни ефекти, а само уточнява природата на избора и предупреждава за трудностите и капаните пред него. Извън намерението да се проектират и осъществят управленски действия за да се подобрят условията на живот на хората (отчитайки различните възможни критерии за това), губи смисъл всякаква идея за обществени реформи. Както и практически всеки избор, който прави човекът, решението кои промени са позитивни и желателни (следователно трябва да се предизвикат и подкрепят), е основано на възприемането на определени ценности и на прилагането на произтичащи от тях ценностни принципи на поведение. Това положение е аксиоматично и едва ли се нуждае от пространна обосновка.

В българския език думата „ценност“ има следните три основни значения: 1) стойност, значимост; 2) (само в множествено число) предмети, които имат висока цена; 3) материална или духовна придобивка (Тълковен речник на българския език). В съвременната наука употребата на понятието е значително по-нюансирано, тъй като отдавна привлича вниманието на представители на десетки дисциплини и най-вече на философията, социологията, психологията, етиката, политологията. Многообразието на подходите е несъмнено полезно, но в същото време поражда проблеми, защото всяка  научна област има свой специфичен интерес към изучаването на ценностите, използва специфични термини и аналитични инструменти. Наблюдават се значителни разногласия между дисциплините, отнасящи  се до съдържанието на понятието и начина на неговата употреба.

Недоразуменията при дискусиите за ценностите най-често се дължат на смесването на две основни значения, които могат да бъдат най-добре илюстрирани с употребата на английската дума value. Първото значение може да се преведе на български като „стойност“ (на даден обект), конкретна стойност (най-често пазарна). Например възможно е да се зададе въпроса „Каква е стойността (цената) на тристаен апартамент на улица Х в район Y на град Z?“ Отговорът на този въпрос може да съдържа точна цена (100 000 лева), обяснение на личната преценка на стойността („Това е жилището, където съм роден и отгледан“), експертна оценка (брой и разположение на помещенията, близост до комуникации или парк и т.н.), естетически съображения („паметник на културата“) и др. Голяма част от приложно-научните дискусии, особено в сферата на икономиката, визират именно това значение, като по правило то се обвързва с категориалния апарат на благата в обществото. В този контекст следва да се открои  понятието „публична стойност“, което има актуално значение и все по-широка употреба в контекста на съвременното разбиране за политиките и реформите в публичния сектор. На това понятие ще бъде отделено специално внимание по-нататък в статията.

Когато разглеждаме ценностното отношение към социалната промяна и възможностите за нейното управление, по-скоро се има предвид другото значение на думата value, а именно – като изразяваща оценъчно съждение, обуславящо поведението на индивида, групата или по-голяма общност. Това е доминиращата интерпретация от гледната точка на социологията, социалната психология, философията и етиката. Според класическото определение на един от най-авторитетните изследователи на човешките ценности Милтън Рокийч, „ценността е устойчиво убеждение, че определен начин на пове­дение или статус на съществуване са персонално или социално по-добри от други… Това убеждение предпоставя съответна нагласа по отношение на нещата и ситуациите, то е стандартът, който ръководи и детерминира действията, нагласите, идеологиите, оценките, отношенията с другите: сравнението с тях, опитите да им се повлияе… Ценностната система на индивида е устойчива орга­низация на убеждения, отнасящи се до предпочитани поведения или съществувания, подредени по линията на континуум на относителна значимост“ (Rockeach, 1973, p. 5). Това разбиране има съществени теоретико-методологически импликации за отношението към социалната промяна и теорията и практиката на реформите.

На първо място, ценностите изразяват оценъчни съждения, които имат едновременно когнитивни (рационални) и емоционални елементи. Тези съждения се отнасят до конкретен обект или множество от обекти, които могат да бъдат материални (физически), психологически, социално конструирани или някаква комбинация от трите. Имат абстрактен характер, а не са контекстуално обвързани (с действия, хора и събития) за разлика от нормите.

Второ, ценностите са в основата на самоосъзнаването на личността и групата и имат ключово значение за формирането и отстояването на тяхната идентичност. Кризата на ценностите по правило предизвиква криза на идентичността, а съществената ценностна промяна неизбежно предполага някакво идентичностно предефиниране. Ценностната криза отразява особен момент във функционирането на ценностната система, когато ценностните приоритети губят съдържание до степен, че престават да регулират дейността на индивидите и общностите. Ценностната криза често е източник на съществена ценностна трансформация.

Трето, ценностите обуславят поведението, въпреки че тази зависимост е сложна и ще бъде специално разгледана при изясняването на понятието „интерес“, но най-общо може да се приеме, че изборът на цели и средства за постигането им от страна на индивидуалните и колективните субекти се извършва в зависимост от ценностните приоритети и конкретните обстоятелства (условия) на дейност. Например множество социологически и психологически изследвания са установили, че съществуват два основни модела на реализиране на ценностите чрез поведението. Първият се изразява в нарастване на относителната роля на ценностите, които могат да бъдат постигнати, и принизяване значимостта на ценностите, които са блокирани (неосъществими); вторият модел е реципрочен – приоритет получават ценности, невъзможността за постигането на които води до субективно нарастване на тяхната значимост.

Четвърто, ценностите са относително стабилни и се променят (ако въобще се променят) на основата на сериозно преосмисляне и аргументиране.

Накрая пето, ценностите нямат еднакво значение и са подредени в някаква специфична йерархия, присъща на индивида, групата и дори на цяло общество. Всеки индивидуален и колективен субект ги аранжира по различен начин – от най-значимите до най-маловажните. Начинът, по който са подредени ценностите се нарича ценностна система или йерархия на ценностите. Най-важните ценности, които най-силно и пряко влияят върху поведението на субекта, се определят от някои автори като ценностни принципи (въпреки че други поставят знак за равенство между понятията „ценности“ и „принципи“).

Често в рамките на една и съща ценностна система „съжителстват“ несъвпадащи и дори противоположни ценности. В този контекст се говори и за „ценностен конфликт“ (конфликт на ценности), например ако две значими за даден субект ценности – като професионалната самореализация и семейното благополучие – са в противоречие помежду си, защото (поне в повечето случаи) осъществяването на едната възпрепятства осъществяването на другата.

Според преобладаващите съвременни идеи в социологията и психологията структурата на ценностната система има относително устойчив характер, но в повече или по-малко екстремални ситуации може да претърпи различни изменения, като: разместване на определени ценности в йерархията (едни ценности повишават, а други  понижават значимостта си); когнитивно опростяване или усложняване на структурата на ценностната система; увеличаване на интензитета на най-важните ценности; поява на нови, противоположни на доминиращите до този момент ценности, и др. (вж. напр. Байчинска, 2011).

Както личи от този кратък обзор, взаимната зависимост между ценностното отношение към промяната и измененията в ценностната система на индивидуалните и колективните субекти е съществена, но сложна, което налага още веднъж да се върнем към разграничението между двете посочени по-горе основни значения на понятието „ценност“.

В социологическите, философските и етическите дискусии тази тематика е стара и около нея се оформят редица принципни разделителни линии. Тяхното цялостно изясняване излиза извън целите на настоящото изследване, поради което е достатъчно да се цитира предложеното от немския философ Хайнрих Рикерт разграничение между „блага“ и „ценности“. „Благата“ са нещо „действително“ и в този смисъл се казва, че „съществуват“ (исторически са налични), докато „ценностите“ имат нормативна сила и в този смисъл се казва, че „важат“, а не съществуват в същинския смисъл на думата. Връзката между тях е ключова, особено за разбирането на социалната промяна и ценностното отношение към нея.

Както пише Рикерт, „дори и да сме твърдо убедени в това, че ценностите важат независимо от нас и придават на нашето съществуване „обективен“ смисъл, то те са достъпни за нашето познание само доколкото са прикрепени към действителни блага, а пък последните винаги ни се представят като продукт на едно историческо развитие (к.м. – А.М). Всяко историческо развитие обаче, съгласно същността си има в себе си нещо незавършено. Как би изглеждало бъдещето, никой не би могъл да знае.“ (Рикерт, 1999, с. 3).

Един от основните въпроси пред социалните науки, свързан с функционирането на ценностите в обществото, е какъв е механизмът на интегриране на многообразните индивидуални и групови ценности за идентифициране и реализиране на ценностите на по-големите общности – нацията и националната държава. Това води към идеята за публичните ценности.

 

Публични ценности

 

В настоящото изследване се приема следното, формулирано от Бари Бузман работно определение за „публични ценности“: „ценностите, споделени в дадено общество, които осигуряват нормативен консенсус относно: а) правата, придобивките и правомощията, които трябва (и не трябва) да бъдат предоставени на гражданите; б) задълженията на гражданите към обществото, държавата и едни към други; в) принципите, върху които трябва да се осъществяват управленските решения и публичните политики“ (Bozeman, 2007, р. 13).

Политиките и институциите могат да бъдат разглеждани през призмата на тяхната икономическа основа и корените им във философията на икономическия индивидуализъм, но и в контекста на техните публични основания. Според теорията на „дименсионалната публичност“ (Bozeman 1987, 2004), публичността може най-добре да бъде дефинирана не на основата на правния статут или вида собственост (държавна или частна), а чрез произтичащите от политическата власт ограничения и способности, обуславящи функционирането на организациите. И обратното, „частността“ (частният характер) на дадена организация може да се оцени в съответствие със степента на произтичащите от пазарни фактори нейни ограничения и способности. Според този модел някои правителствени структури могат да се определят като „по-публични“ (или „по-частни“), същата диференциация може да бъде приложена и към фирмите. В отделни случаи дори може да се стигне до заключението, че конкретни държавни организации са „по-частни“ отколкото определени бизнес структури, и обратното. Основното в дименсионалния подход към публичността е фокусът върху източниците и съотношението на политическата и икономическата власт.

Определянето на една организация или политика като „по-публична“ се основава единствено на обстоятелството, че тя е обусловена в по-голяма степен от политическата власт, отколкото от пазарни механизми. Само по себе си това все още не е оценка за преимущества или недостатъци. В контекста на публичните ценности степента на публичност представлява значим въпрос поради допускането, че реализацията на публичните ценности зависи в решаваща степен от определянето на оптимален микс на политически и икономически властови механизми. Следователно, ако искаме да разберем и оценим потенциала на институциите и политиките да реализират публичните ценности, трябва да познаваме обуславящия ги микс на политическа и икономическа власт.

Твърдението, че публичните ценности са споделени в дадена общност (общество), не означава, че те са единодушно подкрепени, нито че всички хора разбират по един и същи начин точното съдържание на всяка от тях – очевидно индивидите, чиито права или придобивки са ограничени от доминиращите публични ценности, едва ли ще гледат на тях положително. Също така е подвеждащо да се мисли, че публичните ценности по презумпция са безупречни от етична гледна точка. Например масово поддържани публични ценности, като всеобщ достъп до безплатни здравни грижи или равенство на всички граждани пред закона, имат различен етичен заряд в сравнение с други публични ценности (също широко приети в определени периоди в дадени общества), като расова чистота или използване на робски труд.

Осъществяването на публичните ценности не бива да бъде вменявано единствено и изцяло на дейностите, извършвани от правителството. Например широко споделяна публична ценност в повечето общества е универсалната и качествена медицинска грижа – ако тя е поета от частни доставчици, предлагащи ефективна и достъпна услуга, то очевидно тази публична ценност не е компрометирана. Иначе казано публичните ценности могат да се разглеждат като система от критерии за оценка на устройството и резултатите от дейността на държавните институции и организации за осигуряване на необходимите на обществото блага, но не бива да се отъждествяват с тях, нито да се интерпретират като еднозначна подкрепа на държавата „срещу“ пазара. Ако използваме една условна пространствена метафора, публичните ценности пронизват и публичния, и частния сектор подобно на рентгенови лъчи и регистрират успехите и провалите на всеки сектор.

Все пак, както теорията, така и практиката са доказали, че в действителността на почти всички съвременни общества публичният сектор и публичното управление имат по-големи възможности и естествена пригодност да осигурят реализирането на основните публични ценности. Коментирайки през призмата на ценностите регулирането на такива явления като проституцията и търговията с човешки органи, Елизабет Андерсън развива следната теза: „Чрез демократичното възпрепятстване на пазарното отчуждаване на определени блага, въплътени в човешката личност, хората осигуряват своята колективна автономия спрямо фоновите условия на социалните взаимодействия. Така те показват, че съжденията, които трябва контролират действията им, са съждения, които те правят в качеството на общност от събратя-граждани, а не на изолирани икономически субекти, готови на взаимно неизгодно конкурентно „подбиване на цената“ (Anderson, 1993, р. 165). Иначе казано отстояването на публичните ценности в общността представлява по същество колективна „самозащита“, която, ограничавайки определени видове избор, прави достъпен за всички много по-широк спектър от значими варианти на избор, отколкото може да предложи господството на пазара.

Друга важна операция при дефинирането на публичните ценности е разграничаването им от  публичните блага. Както е известно, това широко използвано в икономиката понятие обозначава тип блага, чието потребяване от едни субекти не води до невъзможност за потребяване от други, а в същото време изключването от потребление (с пазарни, административни или други механизми) е невъзможно или нежелателно.

Класически пример за публично благо е националната отбрана (опазването на териториалната цялост и суверенитета на държавата) – ако въобще е налице, от него се ползват всички граждани на държавата, или най-малкото тези, които се намират в границите ѝ. Производството и предоставянето на това благо се определят като изключителна отговорност на държавата и съответната политическа власт, вкл. поради обстоятелството, че тук пазарът и неговите механизми са безпомощни.

Важно е да се има предвид, че публичните ценности и публичните блага не винаги попадат в една единна координатна система и могат да бъдат оценявани чрез различен тип критерии, въпреки че крайният им смисъл е добруването на общността. Ключовият въпрос при публичните блага е: „Възможно ли е да бъдат изключени от ползването на това благо индивидите, които не плащат, и ако да, възможно ли е да възникнат разходи, по-високи от разходите за безплатно предоставяне на благото?“ Ключовият въпрос при публичните ценности е: „Реализирани ли са ценностите, споделени от общността (нацията)?“

Както вече бе посочено, една ценност е публична, не защото непременно се отстоява и реализира от държавата и нейните институции. За постигането на публичните ценности допринасят както държавни институции, така и частни фирми, неправителствени организации, гражданите в качеството на доброволци или потребители на услуги, други човешки общности. Не това кой реализира ценността, я прави публична, а за кого е предназначена и какви са последиците от нейното осъществяване. Дефинирайки понятието „публична стойност“, Марк Мур отбелязва, че това е „стойност, която се потребява колективно от гражданството, а не от индивидуални клиенти“, но специално уточнява, че съдържанието на това понятие е много по-широко от разбирането на икономистите за публичните блага. Гражданската общност цени високо неща като върховенството на закона, поддържането на обществения ред, механизмите за защита на собствеността и на конкуренцията, но не само защото всеки отделен гражданин има полза от това; отвъд личния интерес има по-важни цели на обществото като цяло (справедливост, национална гордост, грижа за околната среда, отговорност към бъдещите поколения, защита на слабите и уязвимите), основани на социална и нормативна съпричастност или сплотеност (вж. Moore, 1995, pp. 44 – 48).

Доколкото конституционната уредба, механизмите на демократично взимане на политически решения, образованието и усвояването на културните норми допринасят за осъществяването на публичните ценности, те създават публична стойност. Но тук е необходимо да се направи уточнението, че за разлика от публичната ценност, публичната стойност е нетна величина – тя е резултат от съпоставянето на създадените блага и изразходването за тази цел публични ресурси. Както посочва Мур, „не е достатъчно публичната администрация да постига значими резултати, тя трябва да покаже, че тези резултати са постигнати на по-приемлива цена в сравнение с възможностите, предлагани от частното потребление и неограничената свобода. Само тогава можем да приемем, че е създадена някаква публична стойност“ (Ibid., p. 29).

Много съществен въпрос е как се идентифицират публичните ценности и как се измерва степента на тяхното осъществяване чрез дейността на социалните субекти. Преди всичко, приема се, че споделените в дадено общество ценности намират място в неговата нормативна уредба – Конституцията и най-важните закони, въпреки че законодателството отразява публичните ценности, а не ги установява. Също така нормативната база обикновено се променя с различна, по-висока и неравномерна динамика, в сравнение със системата от публични ценности, и особено на нейните приоритети.

На следващо място, основните публични ценности могат да бъдат открити в това, което Бозман нарича „фундаменталните митове на нациите“, давайки за пример американския мит за „страната на неограничените възможности“, който отразява доминиращата в обществото публична ценност на индивидуалистичната изява и отговорност (Bozeman, 2007, р. 15). Обосновавайки необходимостта от нов модел на обществено развитие, Тим Джаксън пише: „Всяко общество е привързано към мит, който определя съществуването му. Митът на нашето общество се нарича „икономически растеж“. За последните пет десетилетия ускоряването на растежа се очерта като безспорната политическа цел номер едно в света. В сравнение с началото на ХХ век глобалната икономика е нараснала пет пъти, а ако растежът продължава със същите темпове, в началото на следващия век ще е 80 пъти по-голяма… Истината обаче е, че митът на растежа ни вкара в капан. Този мит подведе не само двата милиарда човешки същества, които живеят с по-малко от два долара на ден. Той застрашава крехките екологични системи, от които зависи съществуването ни. Митът за растежа се провали с гръм и трясък при осигуряването на икономическа стабилност и сигурен живот на хората“ (Jackson, 2009, p. 7).

При редица нации, особено при тези със стабилни политически системи, публичните ценности заемат ключово място в структурата на политическата култура. Както посочват Гейбриъл Алмънд и Сидни Верба в класическото си произведение „Гражданската култура“,  „модерната политическа система носи зародишите на голяма фрагментираност – между политическите структури, между партийните привързаности, между политическата сфера и обществото. Но във Великобритания и Съединените щати тази фрагментираност се обуздава от силата на споделените социални ценности и нагласи, които пронизват всички аспекти на обществото“ (Алмънд и Верба, 2000, с. 168).

В същата посока са и разсъжденията на Френсис Фукуяма, който подчертава колко важно е публичните ценности да бъдат въплътени в дейността на институциите. Като сравнява отношението към държавата във Великобритания и САЩ с това в южноевропейските страни, Фукуяма пише: „Източникът на социалния капитал е  … силната национална идентичност, формирала се около институциите … през ХІХ век и в двете страни държавата се възприема като легитимен изразител на националния суверенитет и обект на силно изразена обществена лоялност … Гърците и италианците пък винаги са имали по-смесено чувство за национална идентичност. Гръцкото общество е доста хомогенно в етническо, културно и религиозно отношение, но гръцката държава често се разглежда като инструмент в ръцете на чужди държави и затова се смята за недостатъчно легитимна … Италия, и особено южната ѝ част, също е арена на манипулациите на различни външни играчи, настройващи едни италианци срещу други … В северните градове пък все още са живи отделни елементи на някога силните италиански граждански републикански традиции. В Южна Италия обаче, липсата на легитимни държавни институции стеснява сферата на доверието, ограничавайки я до приятелите и членовете на собственото семейство, като тази тенденция по-късно бива институционализирана с помощта на такива организации, като например мафията“ (Фукуяма, 2015, с. 5).

Ценностните предпочитания в плуралистичните общества се установяват чрез процедурите и механизмите на представителната и пряката демокрация, въпреки че съществуват редица теоретични и практически аргументи за възможните проблеми при интерпретирането на резултатите от избори и допитвания като индикатор за йерархията на публичните ценности. Богата и като цяло продуктивна е историята на използването за тази цел на научните проучвания на публичното мнение. Както пише Бари Бозман, „простата идея да се използват автентично изразените предпочитания на гражданите като поне един от елементите на решенията за ролята на отделните сектори и публичните ценности е очевидно привлекателна“ (Bozeman, 2007, р. 142). Тази идея има дълга традиция в практиката на местното самоуправление в редица общества, а в последните две десетилетия се обогатява чрез възможностите на новите информационни и комуникационни технологии, но също има своите ограничения и „капани“.

Без съмнение най-точна ориентация за съдържанието и структурата на публичните ценности в дадено общество дават научните изследвания. Тъй като става дума за необятна материя, а и за установяване на по-пряка връзка с проблематиката на административните реформи, ще се ограничим с някои констатации относно актуалното развитие на научния интерес към публичните ценности сред изследователите на публичната администрация. Бари Бозман например смята, че изследването на публичните ценности се е оформило като „теория от среден порядък, която предлага едни от най-обещаващите пътища за избистряне и развитие на теорията на публичния интерес и в същото време представлява необходима основа за ефективност на прагматичните подходи към проблемите на администрацията“ (Ibid., p. 140).

Една от най-утвърдените съвременни школи в изучаването на публичните ценности е датската, в която участват изявени фигури от университетите в Копенхаген, Орхус и Олборг: Торбен Бек Йохансон, Карстен Врангбек, Лене Холм Педерсен, Лоте Бьок Андерсен, Анне Мете Келдсен и др. Техните изследвания и публикации през последните две десетилетия обхващат широк кръг от проблеми, свързани с публичните ценности, като: същност, дименсии и възможни класификации на публичните ценности, влияние на публичните ценности върху професионалната мотивация в публичния сектор и държавната служба, конфликти между различни публични ценности, връзка между промените в ценностите и реформите в публичния сектор и др.

На основата на обзор на релевантните публикации в областта на политическите науки и публичната администрация Торбер Йоргенсен и Бари Бозман предлагат систематизация на формулираните от изследователите публични ценности, като ги структурират в седем категории (вж. Jørgensen and Bozeman, 2007):

  • принос на публичния сектор за обществото (тук са включени ценности, определени като „общо благо“, „публичен интерес“, „социална сплотеност“, „алтруизъм“, „човешко достойнство“, „устойчивост“, „грижа за бъдещите поколения“, „стабилност на управлението“ и др.);
  • трансформиране на интересите в решения („управление в съответствие с волята на мнозинството“, „демокрация“, „колективен избор“, „включване на гражданите“, „защита на малцинствата“, „защита на индивидуалните права“);
  • отношения между публичната администрация и политиците („политическа лоялност“, „спазване на меритократичните принципи“, „отчетност“, „отзивчивост“);
  • отношения между публичната администрация и нейната социална среда („безпристрастност“, „вслушване в общественото мнение“, „способност за компромиси“, „балансиране на интересите“, „внимание към заинтересуваните страни“);
  • вътрешно-организационни аспекти на публичната администрация („адаптивност“, „надеждност“, „стабилност“, „навременност“, „иновативност“, „ентусиазъм“, „ефективност“, „добра работна среда“);
  • поведение на държавните служители („отчетност“, „професионализъм“, „честност“, „морални стандарти“, „интегритет“);
  • отношения между публичната администрация и гражданите („законност“, „защита на правата на гражданите“, „равно третиране“, „върховенство на закона“, „справедливост“, „честност“ и др.).

Един частен, но много характерен пример за тенденциите в изследванията на ценностите в публичната администрация през последното десетилетие е известното проучване на Карстен Врангбек върху  привързаността към основни публични ценности сред представителите на датския административен елит (Vrangbaek, 2009). На основата на интервюта сред представителна извадка на административни ръководители от почти 3000 публични организации, авторът стига до следното обобщение: „Датският публичен сектор се отличава със забележително съгласие за  нормативното и практическото значение на редица ценности, които традиционно се разглеждат като същностни за йерархично-демократичната и професионално-автономната държавна администрация. Новото е силна тенденция на всички ръководни нива на публичните организации към включване на доминиращи позиции на ценности като новаторството и гъвкавостта. Изводът е, че е установен публичен етос, който съчетава непротиворечиво традиционни публични ценности като законност, равноправие, демократична йерархичност и откритост и новите ценности на постоянната иновация на всички нива на публичния сектор“ (Vrangbaek, 2009, р. 12).

От друга страна, в англоезичната научна литература е широко разпространен подходът, при който се изучават степента и начина на интегриране на публичните ценности в процеса на публичните политики, както и доколко тези ценности са определящи за етическите кодекси в публичната администрация (вж. напр. работите на Х. Джордж Фредриксън 1991, 1997).

Натрупаният опит в изследванията на публичните ценности води до заключението, че основното научно предизвикателство е не да се идентифицират или структурират някакви възможни констелации от ценности, а те да бъдат осмислени и представени в аналитично приложима („практически полезна“) форма, което на свой ред очертава потребността от въвеждане на някаква система от критерии за публичните ценности и степента на тяхното постигане. В това отношение могат да представляват потенциален интерес множество идеи и концепции, но с оглед целите на настоящото изложение ще се ограничим до предложения от Бари Бозман „Модел на картографиране на публичните ценности“ – public value mapping” (PVM) model (вж. Bozeman, 2007, рр. 144 – 158). Този модел има полезно приложение при анализа на ценностните аспекти на административните реформи, тъй като представлява диагностичен инструмент за оценка на степента на осъществяване (или провал) на възможни системи от публични ценности в обществения живот.

„Провалът“ (непостигането) на дадена публична ценност се определя като ситуация, в която „нито пазарът, нито публичният сектор осигуряват благата и услугите, необходими за реализацията на тази ценност“ (Ibid., p. 144). Например ако в едно общество равенството между половете е възприето като значима публична ценност, а прилаганите публични политики запазват или дори увеличават половата дискриминация, може да се направи изводът, че е налице „провал“ на тази ценност. Авторът прави изричната уговорка, че въпреки видимата аналогия с концептуалните рамки на „провалите на пазара“, моделът на „картографиране“ на публичните ценности не се базира на абстракции от рода на идеалната пазарна конкуренция, нито ползва еднозначни измерители като паричните единици. Неговата цел е най-вече да предложи подходяща рамка на обсъждане на политиките и публичен диалог.

Основните диагностични критерии за (не)постигането на публичните ценности, предложени в модела на Бозман, са както следва:

Първо. Начин на функциониране на механизмите за формулиране, комуникиране и агрегиране на ценностите. Според този критерий провал на публични ценности може да настъпи вследствие на съществени дефекти в процеса на разработване на политиките, когато не е осигурено адекватно формулиране и комуникиране на ценностите, или когато в процеса на тяхното агрегиране действат изкривяващи фактори. Типичен пример за това е ценността „опазване на живота и здравето на хората“ през призмата на настойчиво изискваната от все повече и по-разнообразни обществени групи в САЩ политика на по-строг контрол върху огнестрелните оръжия. Противно на тази видима обществена ценностна ориентация, законодателите на федерално и щатско равнище не предприемат действени стъпки. Въпреки че разминаването между общественото мнение и конкретни публични политики не винаги представлява провал на публична ценност, в дадения случай са видими както причината за позицията на редица законодатели – зависимост от щедри спонсори на предизборните им кампании, така и последиците – нарастващият брой загинали и ранени при инциденти с огнестрелно оръжие. Оттук следва изводът, че сривът във функционирането на горепосочените механизми е довел до непостигане на важна публична ценност.

Второ. Начин на функциониране на легитимните държавни монополи.  Съществуват множество случаи, в които срив при предоставянето на блага и услуги от легитимни държавни монополи (и/или съзнателно ограничаване на дейността им) води до непостигане на публични ценности. Може би най-драстичният пример е ерозията на държавния монопол върху употребата на въоръжена сила или извършване на други дейности с висок потенциален риск от смъртоносни инциденти. Българската практика на утилизация на боеприпаси през последните 15 години е типичен пример за провал на редица важни публични ценности с множество последици – поредица от тежки инциденти с десетки жертви, стотици сериозно пострадали, огромни материални щети, фалит на добре оборудвани държавни предприятия от военния комплекс, загуба на хиляди работни места и изхвърляне на улицата на висококвалифициран персонал. Фактическото премахване на този необходим и легитимен държавен монопол се извършва в полза на частни фирми със съмнителен капацитет за безопасно извършване на дейността, които практически не се контролират и санкционират, дори за фрапиращи нарушения.

Трето. Наличие на адекватна публична информация. Както е известно от множеството изследвания на „провалите на пазара“, една от основните причини за тях е непълната информация, разбирана най-вече като асиметричност в информацията, с която разполагат страните в хипотетичната трансакция. Осигуряването на пълна и точна информация има още по-голямо значение за реализирането на публичните ценности, въпреки че тук информационната асиметрия обикновено приема по-особени, крайни форми. Поради спецификата на по-голямата част от управленската информация, политиците и държавните служители почти винаги разполагат с повече информация от гражданите, което е основната причина за особеното внимание към ценности като откритост, прозрачност, обществен достъп до информация. Пълната прозрачност на процеса на политиките (която, впрочем, е същата абстракция, както идеалната конкуренция) би позволила на обществото да упражнява контрол и да прави верни заключения относно реалните цели, ползи и разходи на управленските решения. Когато в този процес (основателно или не) се въвеждат зони на ненужна секретност, се получава непълна публична информираност и нараства рискът от непостигане на важни публични ценности.

Както и другите критерии, включени в модела PVМ, критерият за (не)пълната публична информация сам по себе си не доказва автоматично провала на дадена публична ценност, а просто сигнализира за отклонение от нормалните параметри, което застрашава постигането на публичните ценности.

Четвърто. Разпределение на публичните блага. Една от най-често срещаните ситуации на провал на публични ценности е, когато публични блага, подлежащи на свободно разпространение в обществото, по една или друга причина не достигат до него, най-често – поради това, че дадена група или сегмент от обществеността „запазват“ благото за себе си. Например при ежегодното разпределение на ваксините против грип в САЩ се наблюдават съществени аномалии (понякога ваксините се раздават безплатно, понякога се заплащат от част от гражданите). Изследвайки тези отклонения, Мери Фини и Бари Бозман стигат до извода, че действа именно въпросният механизъм на „обсебване“ (вж. Feeney and Bozeman, 2007).

Този пример е много важен, тъй като показва, че не става непременно дума за конкретен механизъм на „експлоатация“ (например на бедните от страна на богатите), а за комплексни последици от едновременен провал на пазарните и публичните механизми. Въпреки че по правило „обсебващата“ група има превъзхождаща власт, характерът на тази власт може да бъде най-разнообразен. В  конкретния случай с разпределението на ваксините пък действа чисто случайна причина – част от местните общности са имали щастливото предимство да сключат договор с една от двете компании-доставчици, която набавя всички договорени количества, докато другата компания е принудена да изтегли некачествените си продукти от употреба.

Още по-съществен пример за прилагането на този критерий е сферата на публичното образование, което в повечето страни представлява основна ценност и всяко дете има гарантирано право на качествено публично образование. Историята на образованието в САЩ – както преди, така и след премахването на сегрегацията – откроява редица пространно анализирани случаи на провал на тази публична ценност. Поради старата традиция на локално финансиране и управление на училищата, в страната и днес се наблюдават огромни различия, например при такъв показател, като разходите на един ученик, обусловени от материалния стандарт на местните жители, желанието да се заплащат повишаващите се такси на даденото място и редица други фактори. Ако в резултат на неравномерното финансиране, много ученици не могат да получат образование, съответстващо на стандартите, отново се натъкваме на провал на важна публична ценност, който изисква съответна институционна реакция. Такава възниква след 1981 г., когато съдът на щата Ню Джърси разпорежда на щатските власти да обезпечат допълнително финансиране на тридесет и едно местни училища в икономически изостанали общини; този акт е последван от голям брой аналогични решения на съдилищата в други американски щати.

Пето. (Не)осигуряване на доставчик. Провалът на публични ценности може да се дължи на недостиг на доставчици на съответните блага (стоки и услуги). Един от типичните през последните две десетилетия примери за срив в този механизъм е така нареченото „изпразване на държавата от съдържание“ (hollowing out of government), на което особено внимание обръщат британските изследователи на публичното управление и публичната администрация (вж. напр. работата на Род Роудс – Rhodes, 1994). В резултат на разрастването на аутсорсинга на публични услуги или приватизацията на публични предприятия (дейности), държавата губи капацитет да осигурява реализацията на определени публични ценности. Ако тази загуба е необратима, т.е. липсват непазарни средства за осигуряването им, а контролът над операторите е фиктивен (както се случва при редица концесии на комунални услуги в България), съответните държавни институции изпадат в зависимост от частните доставчици, която Бари Бозман образно нарича „ситуация със заложници“.

Понякога предоставянето на жизнено важни блага, обезпечаващи реализацията на дадена публична ценност, е затруднено поради съобразяването на доставчиците с пазарните стимули, които ги тласкат към игнориране на тези блага. Типичен пример са проблемите с преработването и съхранението на ядрените отпадъци в САЩ – дейност, за която в бюджета на министерството на енергетиката за 2013 г. са отделени над 105 милиарда долара. Без съмнение този ресурс представлява силен пазарен стимул за фирмите от бранша. До преди десетина години пазарът се справя добре с осигуряването на всички необходими предпоставки за реализация на програмата, но постепенно започват да се очертават затруднения. Едно от тях е задълбочаващият се недостиг на ядрени инженери в резултат на ограничаването по-нататъшното развитие на ядрената енергетика и произтичащия спад в пазарното търсене на такива специалисти. Въпреки че в близките две-три години този дефицит няма да се отрази фатално на капацитета на фирмите, занимаващи се с преработка и съхранение на ядрените отпадъци, ясно е, че става дума за задача с първостепенно значение за стотици години напред. Проблемът е, че дори пазарът отново да генерира действени стимули за обучение на повече ядрени инженери, по правило в такива ситуации има доста продължителен (а в конкретния случай и много опасен) времеви период на отлагане, преди да бъде наваксан дефицитът. През този период възниква голям риск от провал на съответната публична ценност.

Същият проблем е налице и в България по отношение на такива все по-дефицитни специалности като лекари, медицински сестри и асансьорни техници. Макар и по различни причини, упованието на пазарните механизми води до сериозни деформации при отделяните средства за обучение, трудово възнаграждение и професионална квалификация и развитие на кадрите, което на свой ред води до нарастващи проблеми при изпълнението на мисията на съответните публични и частни организации.

Проблемите при функционирането на механизмите за осигуряване на доставчици на блага за реализиране на важни публични ценности са свързани и със следващия критерий, използван в модела PVМ.

Шесто. Времеви хоризонт. Публичните ценности почти винаги се реализират в дългосрочен план и изискват адекватен времеви хоризонт. Когато действията по отношение на тези ценности са планирани на базата на неподходящ, краткосрочен хоризонт, рискът от провал нараства сериозно.  В същото време, известно е, че провалите на пазара са типични при процеси с отдалечен времеви хоризонт. Един собственик на фирма обикновено разсъждава в перспективата на своя живот, понякога – на живота на преките си наследници. Човешките общества и хората, които ги ръководят (както ще стане ясно по-нататък при моделите за устойчиво развитие) са длъжни да мислят за неродените поколения, а в това отношение икономическата рационалност не е най-добрият съветник.

Критерият за наличие на адекватен времеви хоризонт за осъществяване и поддържане на публичните ценности обикновено се прилага при изучаването на редица теоретични и практически проблеми на публичните политики. Например понятието за равноправие между поколенията е навлязло трайно в социалната политика. Политиците и подпомагащите ги експерти все по-ясно осъзнават необходимостта да се оценяват и планират дългосрочните измерения на необходимите ресурси в системата на социалното осигуряване в съответствие с тенденциите на промяна в числеността и потребностите на пенсиониращите се, хората с увреждания и други категории, нуждаещи се от социална защита.

Вероятно най-характерната от гледна точка на значимостта на критерия за адекватния времеви хоризонт област на политиките е опазването на околната среда. Екологичните проблеми по своята същност са мултигенерационни, но все още повечето стандартни подходи, прилагани в управленската практика, не включват инструменти, специално предназначени за анализ на дългосрочни промени и отдалечени във времето рискове (вж. Norton, 2005). Политиката в областта на храните например, е характерна с припокриването на екологични и селскостопански аспекти, миксът от които има съществени последици за реализирането на редица ключови публични ценности, както в краткосрочна, така и дългосрочна перспектива.

Една от най-остро дискутираните насоки на политиките в тази област без съмнение е производството и потреблението на генно модифицирани храни. Мултинационални корпорации като „Монсанто“ инвестираха огромни средства в разработването на устойчиви сортове царевица и соя, които предлагат привлекателни възможности, особено пред по-бедните нации, разполагащи с по-слаб капацитет за подхранване на почвите, ефективна борба срещу вредители и технологии за запазване на храните. Ползата от използването на генно модифицирани посевни материали и храни за решаване на краткосрочните проблеми като глобалния глад, изглеждаше несъмнена. Това е област, която в този времеви хоризонт много добре се регулира от пазара (голямо и нарастващо търсене в световен мащаб, динамично разширяващи се пазари, наличие на производители с патентовани продукти, очертаваща се бърза възвращаемост).

Но както неведнъж се е случвало в различни области, краткосрочният пазарен успех (представян като гаранция за реализиране и на важни обществени потребности) може да доведе до катастрофално компрометиране на ключови публични ценности в дългосрочен мащаб. Редица задълбочени проучвания очертават висок риск от разрушителни екологични последици, въпреки че все още е много трудно да се предвидят всички ефекти от кръстосването на генно модифицираните растения с естествено възпроизвеждащите се. Един подобен случай е подробно изучен – инцидентът в средата на 90-те години на ХХ в. с генно модифицирания сорт рапица на компанията „Монсанто“, резистентен към произвежданите от нея пестициди от гамата „Раундъп“. Тази иновация обещава огромен ефект, тъй като позволява третиране с пестициди на плевелите около рапицата, без да я уврежда. През 1997 г. обаче част от генно модифицираната рапица успява да „избяга“ от контролираната среда, кръстосва се с някои плевели и така се стига до възникване на нов „супер-плевел“, напълно устойчив на пестицидите на „Монсанто“.  Този пример показва, че видимите краткосрочни икономически (и обществени) ползи трябва да бъдат съпоставяни с дългосрочните ефекти. Генно модифицираните храни и третирането на ядрените отпадъци са само две от областите, в които отчитането на дългосрочния хоризонт е безспорна отговорност на държавата.

Седмо. Дилемата „заместване или опазване на ресурсите“. Опазването на природните ресурси има сравнително кратка история като област на отговорност на публичния сектор – загрижеността за изчерпването на запасите на Земята възниква преди не повече от 150 години. В тази сфера е отдавна доказано, че пазарно ориентираните решения, независимо от постиганата в редица случаи икономическа ефикасност, не дават надеждна гаранция за реализация на публичните ценности, свързани с опазването и възпроизводството на ресурсите за съвместното човешко съществуване. Търговията с парникови емисии се дава от редица автори като достатъчно убедително доказателство за разминаването между непосредствени икономически резултати и трайното гарантиране на по-чиста природна среда (вж. напр. Moore, 2004).

Провалите на пазара са най-видими от гледна точка на такава публична ценност, като устойчивостта на екосистемите. Стандартната икономическа гледна точка отдава приоритет на заменяемостта на ресурсите и почти напълно игнорира необратимостта на изчерпването им, а дори когато се опитва да ги отчете, рисковете и компенсациите се разглеждат изцяло в парично изражение. Такъв подход е неефективен, защото сложните и многопосочни взаимодействия в екосистемите обричат повечето човешки усилия да се калкулира какво е приемлива или неприемлива замяна на ресурсите и какви са реалните възможности такава замяна да се осъществи. В действителност при редица случаи достъпни заместващи ресурси не съществуват, нито разменната стойност е приемлив показател, особено когато става дума за върховни публични ценности като животът и здравето на човешките същества.

Осмо. Гарантиране на достойно човешко съществуване. Не съществува по-голям провал на публичните ценности от неспособността да се осигурят условия за достойно човешко съществуване. Без да се подценяват такъв тип провали при най-бедните нации, както отбелязва Бари Бозман, „при нациите, разполагащи със значителни ресурси, компрометирането на ценността на достойното човешко съществуване е особено неприемливо, не само защото наличието на ресурси дава възможност за избор, но и защото се пораждат дълбоки социални разделения, заплашващи цялата нация“ (Bozeman, 2007, р. 158). Разнообразни школи в икономическата наука, социологията и политологията, макар и използвайки различни концептуални рамки (базисни потребности, социално изключване, първични блага и др.), подчертават неотменимата отговорност на обществото и държавата за осигуряването на гарантиращите тази публична ценност блага, за които всяко човешко същество има право да претендира.

 

Публични ценности и реформи

 

Представеното пространно изложение за природата на публичните ценности и критериите за постигането им има съществена роля за възприемането на адекватен  подход към реформите в обществото и администрацията. Накратко формулирана, тази роля се дефинира така: всяка реформа изисква не просто деклариран ценностен ориентир – тя трябва да инкорпорира възприетата йерархия от публични ценности при своето проектиране и осъществяване с основната идея да не се допусне провал на тези ценности.

Разбира се рядко се среща реформа, която открито да игнорира публичните ценности. Но декларативното позоваване на една или друга, още повече нееднозначно формулирана ценност, не е достатъчно. Необходимо е системата от публични ценности да бъде възприета като безусловен приоритет, а не като един от критериите, който се съпоставя и балансира с други, еднакво важни критерии. В този смисъл убедителното формулиране на ценностна обосновка е абсолютно неотменна изходна точка на проектирането на реформата, а степента на реализация на тези публични ценности – критерий за оценка на нейните резултати.

Реалността често е твърде различна. Независимо от формалното наличие на някакви постулирани ценности, тяхното осъществяване в практиката на реформата се поставя в зависимост от политически изгоди и опасения, бюджетни ограничения, пристрастни експертни преценки, многобройни и нерядко използвани като претекст за пасивност формални механизми за контрол. Изискванията за „реализъм“ и „прагматизъм“ се представят като алтернативни и дори с превъзхождаща значимост спрямо ориентирите на публичните ценности. В крайна сметка ценностите са предмет на компромис и дори на фактическо денонсиране – жертват се заради „по-важни“ неща. Изначалното деклариране на ценностите предполага, че такива компромиси са невъзможни при нормални обстоятелства, а отказ от заложените ценностни ориентири е допустим само при драстични и неконтролируеми изменения, които понякога дори предизвикват съществени размествания в съдържанието и йерархията на публичните ценности.

Както пишат Торбен Йоргенсен, Карстен Врангбек и Дите-Лене Сьоренсен, въпреки че „по правило административните реформи са обвързани с експлицитни или имплицитни ценности, разглеждащи публичния сектор и ролята му в обществото, а внимателното третиране на ценностните аспекти е един от основните фактори за успеха на реформите, прави впечатление ограниченият брой систематични изследвания на промените в публичните ценности и отражението на тези промени върху административните реформи“ (Jørgensen, Vrangbæk and Sørensen, 2013, р. 1). В цитираната публикация и в редица други проекти на представителите на датската школа през последното десетилетие са лансирани и подложени на емпирична проверка редица интересни идеи, отнасящи се до отражението на систематичните промени в ключови публични ценности върху тенденциите на реформиране на датския публичен сектор в течение на продължителни периоди от време. Редица от тези изследователски хипотези и резултати са възприети и интерпретирани в настоящия подход, въпреки че според оригиналния замисъл те са насочени предимно към плановете за реформи и вербализирането на публичните ценности в официални (политически, правителствени) документи, а не към реалното им осъществяване в практиката на реформите.

Връзката „публични ценности – реформи“ се усложнява поради обстоятелството, че дори да са недвусмислено формулирани в политическите документи за реформите, ценностите преминават дълъг път към своята реализация през институциите, организационните структури и съзнанието и поведението на отделните индивиди. Въпреки това, ценностната обосновка на плановете за реформи е важен източник на знание относно стремежите и идеалите на ключовите субекти на промените и дава възможност да се проследят настъпващите във времето изменения.

Изясняването на връзката „публични ценности – реформи“ повдига три различни, макар и взаимосвързани въпроса. Първият е адресиран до съдържанието на ценностите и конфигурациите (системите) от ценности, представени в плановете за реформите, на основата на които е възможно да се очертае динамиката на ценностните профили. Вторият въпрос засяга анализа на измененията, които търпи значението на конкретни ценности във времето. Например в изследванията на датската школа подробно се проследяват промените в значението на ценността „ефективност“ при прехода между различни модели на публичната администрация през последните 100 години. Третият въпрос обхваща възможното отражение на ценностните промени върху организационното и индивидуалното поведение в процеса на реформите.

Динамиката на публичните ценности в контекста на реформите може да бъде концептуализирана чрез четири теоретични подхода, всеки от които поставя акцент върху определен аспект на публичните ценности, въпреки че, както ще стане по-ясно в изложението, реалните процеси на ценностни изменения обикновено се анализират адекватно с помощта на някаква комбинация от тези подходи.

Първият подход, популярен главно сред изследователите от направлението на организационната теория, може да бъде определен като функционален (според терминологията на някои автори „телеологичен“).  Той изхожда от предпоставката, че ценностите имат функционална роля в процеса на реформите – те спомагат да се подобрят практиките, като предлагат правилна насока за решаване на конкретни обществени проблеми. При прилагане на тази логика се приема, че ценностите в решенията и документите за реформи са съзнателно подбрани и въведени от овластени субекти, които са убедени, че реализацията на тези ценности ще доведе до благоприятни последици, най-вече промяна на възприятията на действителността, промяна на колективната идентичност, а оттук – и на поведението на хората. Ясно е, че функционалният модел на връзката „ценностна промяна – реформи“ стъпва на идеята, че намеренията на субектите на реформи са изцяло рационални, добре калкулирани и съответстват на технологията „решаване на проблеми“ (problem solving).

В научната област очертаният първи модел е представен в работите на известни автори като Хенри Минцбърг и Джон Гълбрайт, които приемат, че структурните и културните промени представляват израз на рационална адаптация към измененията в средата (вж. Mintzberg, 1983; Galbraith, 1973). В сферата на практическото управление моделът напълно подкрепя традиционния демократичен идеал, според който публичният сектор се ръководи от избрани политици посредством ясно дефинирана йерархична верига на разпореждане и контрол, включваща и подбора на водещи ценности, насочващи функционирането на институциите и поведението на гражданите.

Вторият модел, предлагащ теоретично разбиране на промените в ценностите и отражението им върху реформите, се основава на разбирането, че ценностните изменения, независимо от относителната си автономност, следват определени жизнени цикли в живота на обществото, групите и индивидите. Популярни циклични теории са разработени в почти всички науки за обществото и човека – достатъчно е да припомним приноса на Ериксън и Пиаже в психологията, Парето в социологията, Шпенглер и Тойнби във философията и изследванията на културата, а в последно време – на Кристофър Худ и колегите му в сферата на публичната администрация.

При този подход, подобно на редица други явления, публичните ценности придобиват свой жизнен цикъл – те възникват, печелят подкрепа, институционализират се, но след време отмират по различни причини – било защото се вплитат в рутинни всекидневни практики, защото са изместени от други, „по-модерни“ ценности, или защото негативните практически последици надвишават видимите ползи за обществото и засенчват първоначалния ентусиазъм. От практическа гледна точка цикличното разбиране на динамиката на ценностите поражда един съществен проблем – тя е функция на жизнените цикли, чиито параметри като цяло са извън контрола на публичното управление.

Третият модел на ценностната промяна и на отражението ѝ върху реформите акцентира върху обяснението на измененията в публичните ценности като резултат от противоборство на идеи и интереси. Ценностната динамика произтича от опитите на различни социални субекти да наложат определени ценности за да улеснят реализирането на своите цели – както материални, така и идеални. По тази логика ценностите, обосноваващи реформите, се раждат, действат и отмират заедно с публичното битие на своите носители („реформаторите“); промяната в ценностния профил на реформата е следствие от изменения баланс на силите между протагонистите на различните ценности.

Противоборството на ценностите обаче има и надличностен аспект. Доминирането на дадени ценности по правило предизвиква обратно движение на ценностното махало към противоположни ценности. Твърде крайното налагане на ценността „иновация“ предизвиква обществена тенденция към приемственост и устойчивост, прекалената прозрачност поражда желание за конфиденциалност, крайно разгорещеното застъпничество (макар и за благородни каузи) извиква на дневен ред неутралността и безпристрастността. Поради съществения динамичен потенциал на конфликта на ценности и последиците му за провеждането на реформите в обществото, това явление е било предмет на множество емпирични проучвания и представлява една от предпочитаните проблемни области за скандинавските изследователи на публичното управление и публичната администрация.  В частност, особено интензивно се изучават проблемите, произтичащи от неясно формулираните ценности и цели в процеса на реформите, ролята на противоборстващите интереси и последиците за поведението на публичните организации и държавните служители.

Четвъртият подход разглежда ценностната промяна в еволюционно-конкурентен контекст, където с течение на времето се налагат „най-добре приспособените“ ценности. Приспособяването на ценностите е метафора, която изразява тяхната способност не просто еднократно да спечелят, а да запазят трайна легитимност и подкрепа в реална социална среда. Например, приема се, че изпълнителни агенции, които при предоставяне на услуги последователно отстояват ценности като „ефективност“ и „ориентация към резултати“, придобиват по-висока легитимност и подкрепа в сравнение с висшестоящите министерства или данъчните органи. Въпреки че в емпиричен план този подход е трудно разграничим от модела на конфликт на ценностите, между двата има съществено различие в изходните методологически предпоставки – еволюционно-конкурентният подход разглежда динамиката на приспособяващите се ценности в мащаба на социалната „екосистема“, докато изучаването на ценностната промяна като резултат на противоборство на идеи и интереси се фокусира предимно върху нагласите и поведението на субектите – носители на съответните ценности. В добре балансирано съотношение според конкретната изследователска задача двата подхода предлагат много интересни евристични възможности за обяснение на ценностната проблематика на реформите  обществото и администрацията.

Промените в ценностните профили в контекста на реформите понякога могат да бъдат резки и внезапни, но по-често протичат като постепенен процес. В това отношение внимание заслужават две идеи, предложени от Волфганг Щрек и Катлийн Телен в монографичното им изследване, посветено на съвременната институционална динамика (Streeck аnd Thelen, 2005). Първата идея ползва метафората на „напластяването“ – процес, при който слой от нови ценности „се наслагва“ върху вече съществуващите. Новите ценности придобиват определена значимост, но старите продължават да имат действена роля и много често това съжителство протича в условията на ценностен конфликт. Емпирични проучвания установяват, че „напластяването“ поражда ценностна неяснота в публичната администрация и се наблюдава при почти всяка реформа, но този аналитичен инструмент има преимуществото, че отчита неизбежните феномени на съжителството на стари и нови ценности в процеса на промяна.

Втората интересна идея на Щрек и Телен засяга „конверсията на ценностите“ – ценностна динамика, изразена в трансформация на значението. Думите, обозначаващи публичните ценности, остават същите, но съдържанието им постепенно се променя като част от съзнателна или несъзнателна реинтерпретация в изменящия се социален и културен контекст. Съзнателната конверсия на ценностите може да се впише непротиворечиво както във функционалния, така и в конфликтния модел на обяснение, но по най-цялостно отговаря на логиката на еволюционно-конкурентния подход.

Възможно е и друго систематизиране на приложимостта на четирите посочени подхода от гледна точка на разграничението между рязка и постепенна ценностна промяна. Например, ако става дума за реформи, които водят до генерална смяна на модела (парадигмата) на публичната администрация, на преден план излиза противоборството на идеи и интереси, защитавани от достатъчно влиятелни протагонисти, към което може да се прибави отражението на силни „модни тенденции“. Когато става дума за реформи (промени) в рамките на утвърден модел (парадигма), по-добра обяснителна валидност имат инструментите на еволюционно-конкурентния подход и подхода на жизнените цикли, отразяващи адаптирането, апогея и упадъка на ценностните ориентири на публичното управление.

Отчитането на ключовата роля на публичните ценности в процеса на реформите в обществото и администрацията, респективно анализът на тяхната динамика, е необходимо, но не и достатъчно условие за цялостното теоретично осмисляне на този процес. Необходима е още една, опосредстваща променлива, която да обясни един добре известен феномен – осъществяването на ценностите не следва един-единствен универсален стандарт, а се случва в резултат на многообразни варианти на човешкото поведение, зависещи от конкретните обстоятелства в социалната среда.

 

Интерес, интереси и реформи

 

В настоящия подход ценностният аспект на социалната промяна и отношението към нейното управление, вкл. реформите в обществото и администрацията, е развит и конкретизиран в полето на проблематиката на интересите. От логическата верига „публични ценности – ценностни принципи – цели – интереси – поведение“ (на индивидуално, групово и общосоциално ниво) се извежда процесът на дефиниране на желаната промяна („развитие“) и на основните характеристики на траекториите за нейното протичане („модели или пътеки на развитие“). Тази теоретична конструкция създава предпоставки за разглеждане на реформите като инструменти за реализиране на ценностно обоснован и възприет като осъществим в дадено социално пространство и време модел на развитие с всички произтичащи от тази логика концептуални и практически последици, най-важната от които е, че всяка реформа, която не е експлицитно обвързана с достатъчно цялостен и издържан модел на развитие, е обречена на лутане и ниска ефективност, а много често на отклонения от „добрия замисъл“ с неочаквани измерения.

 

Интересът като релационна категория

 

Въпреки че специално в полето на политическите науки (за разлика от социологията и психологията) това не е предмет на особено задълбочена методологическа рефлексия, съвсем естествено всички дебати по такива ключови понятия, като „национален интерес“ или „публичен интерес“ стъпват на и се обосновават чрез определено разбиране за това, какво е „интерес“. Според възприетия в това изследване подход формулирането на такава изходна теоретична позиция е задължително условие за изясняването на ролята на интересите в процеса на административните реформи.

Може би първото използване на понятието „интерес“ в систематично изследване е дело на Тукидид в знаменитото му съчинение „История на Пелопонеската война“, където той описва мотивите за започване на война като „страх, чест и интерес“. Въпреки че този вариант на превода се смята за най-точен, един друг вероятно е по-широко приет, а именно, че „атиняните тръгват на война главно от страх, след това заради честта и накрая заради печалбата“ (Bull, 2000, р. 193). Именно тази интерпретация е възприел Хедли Бул в известния си анализ на възгледите на Хобс относно причините за войните. В частност, Бул пише: „Следвайки Тукидид, Хобс приема, че именно мотивът на страха, изискващ да се придобие по-голяма сила, а не толкова конкуренцията за материални блага или идеологическата несъвместимост, довежда държавите до конфликт помежду им“ (Ibid., р. 193). Вижда се, че според Бул понятието „интерес“ не само се схваща като синоним на материална облага, но и че интересът в този контекст се разбира като собствен, специфичен интерес на дадена държава.

Интерпретацията на интереса като стремеж към материална облага се подкрепя от многобройни етимологични анализи, достигащи до латинския произход на думата и по-късното френско значение на „финансова възвращаемост на дадена инвестиция“ или в общия смисъл „формална цел на операции с имущество или пари“, иначе казано „материален и обективен фактор на човешкото поведение“ (Burchill, 2005, p. 10).

Подобна тенденция се наблюдава и при историческата употреба на понятието „публичен интерес“. До средата на ХV век този термин е рядко употребяван в Европа, а когато се е имало предвид добруването на по-големи политически общности, са били предпочитани понятия като „общо благо“ и „всеобщо благоденствие“, разбирани в духа на желателността на подчиняването на конкретните индивидуални стремежи на някаква по-широка система от ценности на общността. Понятието „интерес“ е изглеждало ненадеждно в двоен план – от една страна, заради неизбежния субективизъм и липсата на яснота за обекта на интереса, а от друга, поради свойственото за християнската етика разглеждане на усилията за максимизиране на личния интерес като егоистично и неморално поведение; така дефинирането и отстояването на собствения интерес стават синоним на материално подплатен егоизъм. По-късно развитието на философските, икономическите, политическите и етическите идеи води до промяна на тази нагласа – както личи съвсем ясно от разсъжденията на Адам Смит например, рационалното преследване на личния или колективен интерес е конструктивно, а не деструктивно човешко поведение и определено не може да се третира като неморално (вж. по-подробно Маринов, 2012, с.с. 37 – 44).

Независимо дали интересът се приема като нещо, свързано с конкретни материални ползи, а и доколко това се осъжда или поощрява, в повечето случаи употребата на понятието води до противоречие между две позиции, което донякъде напомня за въведеното от Джеймс Розенау разграничение между „обективисти“ и „субективисти“, но всъщност има по-дълбоки, същностни корени и измерения. Според първата позиция интересът е субективно явление, което се свежда до желанията и стремежите на личността, групата или държавата; в полето на научните дискусии това е типично за психологическия подход към интересите. Според втората позиция интересът е обективно наличие на блага (предмети, ситуации, условия), които обезпечават задоволяването на човешките потребности; тази гледна точка е по правило присъща на икономистите.

Към разбирането за интереса като обективно явление се присъединяват и повечето изследователи на публичната администрация. Според определението на Бари Бозман, чиято монография за публичните ценности и публичния интерес като цяло предлага много полезни идеи, публичният интерес се определя като „резултатите, които най-добре обслужват дългосрочното оцеляване и благополучие на социалната общност, конструирана като „публика“ (Bozeman, 2007, р. 12). Авторът подчертава, че понятието обхваща резултатите от управлението, а не конкретни политики или действия, и представлява по-скоро идеал, към който те трябва да се стремят. В същото време, публичният интерес е динамична категория – съдържанието му се променя с течение на времето и съобразно измененията в обществената среда.

В настоящото изследване непродуктивното противоречие в дефинирането на интереса като чисто субективно или чисто обективно явление се преодолява чрез възприемане на трети, принципно различен подход, а именно – интересът се разбира като отношение между субекта (личност, общност, държава) и неговото обективно положение, т.е. съвкупността от условия на жизнената му дейност. Именно такава теоретична концепция развива българският социолог Любен Николов (Николов, 1971).

Разработвайки проблематиката на мотивите на човешкото поведение, Николов тръгва от доказания факт, че реалното поведение на личността и на другите социални субекти не винаги съвпада с техните стремежи и с йерархията на ценностите, която ги обуславя. „В мотивирането на поведението влиянието на отделната ценностна ориентация се пречупва през отчитането и преценката на обективните условия и обстоятелства, които благоприятстват или възпрепятстват осъществяването на поведението по посока на тази ценностна ориентация. Съотнасянето на стремежите и желанията на личността с обективните условия, в които тя трябва да осъществява желанията си, ни води до категорията „интерес“ (Николов, 1971, с. 111).

В най-тесния и вероятно най-точен смисъл на думата „интересът е отношението между целта и обективните условия за постигането ѝ, отношение на благоприятстване постигането на целта от обективните условия… Стремейки се да осъществи своята цел, личността трябва да си обезпечи всички тези условия, които съответстват на целта, без които дадената цел не би могла да се постигне“ (пак там, с. 113). От тази позиция става ясно, че широко използваният израз „условията съответстват на интересите“ съдържа скрита логическа грешка. Условията „отговарят“, съответстват не на интересите, а на целите. В съответствието на условията спрямо целите се състоят интересите.

Накрая следва да се отбележи, че осъзнаването и реализирането на интереса на субекта (постигане на задоволително съответствие между целите и условията за постигането им) тук се разглеждат като реално поставяна и реално изпълнима задача, а не като идеал, към който индивидите, групите и обществото трябва да се стремят, без никога да могат да го постигнат. Това уточнение е необходимо, тъй като една от безспорните слаби точки на традиционните възгледи за публичния интерес е привидността за неизбежен избор между две еднакво непродуктивни перспективи – недостижим идеал без съществено отражение върху съвместната дейност на конкретните хора и общности, от една страна, или първосигнален утилитаризъм, основан на примата на индивидуалния (частния) интерес. Капанът на тази фалшива дилема до голяма степен е избягнат чрез релационното разбиране на интереса, но са необходими и допълнителни теоретични аргументи относно начина на формиране (формулиране) на публичния интерес.

           

Механизъм на формиране на публичния интерес – импликации за теорията и практиката на реформите

 

Теоретичното обосноваване на публичния (националния) интерес като отношение между целите на нацията (националната държава) и обективните условия за постигането им, и по-конкретно – отношение на благоприятстване постигането на целите от определени обективни условия, има следните принципно важни аналитични и практически последици за теорията и практиката на реформите в обществото.

Първо, националната ценностна система (ценностни ориентации) определя кръга на възможните, мислимите цели на нацията (държавата). Но реалните, действените цели – целите, за постигането на които ще се впрегнат националните ресурси, се оформят (или би трябвало да се оформят) само след като нацията и тези, които я ръководят, преценят кои от тях и доколко са осъществими, т.е. след като преценят обективните обстоятелства, които благоприятстват или възпрепятстват постигането им. Тази преценка е свързана с осъзнаването и формулирането на интересите, т.е. на съотношението между целите и условията за постигането им. Следователно ценностните ориентации и произтичащите от тях мислими национални цели на една или друга реформа би трябвало да се превърнат в реални цели и действия, само след като бъдат анализирани и дефинирани интересите.

Популярните и примамливи примери за „чудеса“, постигнати чрез реформи от някои нации, трябва да бъдат разбирани не като чудотворна способност на отделни държавници да мобилизират нацията за постигане на невъзможното, а като интелектуален и политически (в значителна степен колективен) капацитет да се обхванат и оценят условията, в които е поставена нацията. Историята и съвременността ни предлагат твърде малко случаи на невероятно проникновен анализ на наглед безнадеждни условия и именно затова говорим за „чудеса“. Но не всички реформи са от мащаба на митичните подвизи на Херкулес. Далеч повече са примерите за „нормално“, компетентно и задълбочено изпълнение на тази задача от лидерите и елитите, след което нацията и държавата са осъществили резонно постижимото. Но има и трета, често срещана и за съжаление особено типична за България възможност – неадекватни на условията цели, обричащи на провал усилията на нацията. Да не говорим за изкривяването на ценностната система и произтичащото от това целеполагане, копирано от нечии други ценности и съобразено с нечии други интереси.

Така стигаме до втората важна импликация на предложеното теоретично разбиране на интересите по отношение на проектирането и реализирането на реформите – необходимостта да се обърне особено внимание, за да се предотврати неправилното (несъзнателно или съзнателно) формулиране на интереса на нацията и държавата.

Възможни са различни варианти на „криворазбран“ интерес, не само личен и групов, но дори и национален. В едни случаи става дума за погрешно формулирани (с оглед наличните условия) цели, в други – за погрешно изпълнение на правилно избрана цел, в трети – типичен провал на аналитичния процес. Неизменно обаче грешките се дължат на неправилна преценка на отношението между цели и условия, на пропусната възможност да се осъзнаят реалните интереси на нацията. При по-конкретното разглеждане на модела на административните реформи и опита от осъществяване на различни реформи, на тази проблематика ще бъде отделено особено внимание.

Третата съществена последица, която изразява важно предимство на предложения методологически подход към понятието „интерес“ е, че ни позволява да разберем как и защо е възможно отделни личности, социални общности, организации или държави, които имат различни и дори противоположни цели, да могат да преговарят и да се споразумяват помежду си. Основата на споразумението и партньорството в случаи на противоположност на целите е съвпадението на интересите. Съществуването и вярното идентифициране, или създаването (доколкото това е възможно) на определени обективни условия може да благоприятства осъществяването както на едни, така и на други цели, и то по такъв начин, че постигането на субективно значимите цели на едната страна не изключва постигането на съответните цели на другата страна. В такива случаи и двете страни са заинтересувани от създаването на въпросните условия и установяване на разбирателство за обезпечаването им. Това съображение е от голямо значение в практиката на реформите, когато е необходимо едновременно да се формира достатъчно мощна обществена коалиция за реформата, а от друга страна да се минимизира съпротивата срещу нея.

 

Формирането на публичния интерес – завръщане към идеите на Джон Дюи

 

В масовото съзнание и всекидневната политическа практика под понятието „публичен интерес“ интуитивно се разбира осъществяването на стремежите на мнозинството от хората в една (демократична) страна. Приложено към възприетата дефиниция на интереса, това означава, че осмислянето на условията за постигането на целите, респ. действията за създаване на тези условия, са резултат от мажоритарно взето решение. Това само по себе още не представлява проблем – важният въпрос е как се стига до това решение и какви възможности за неговото оспорване и преразглеждане съществуват.

Има няколко направления на търсене на теоретичната обосновка на посочената проблематика.

Нормативните теории за формирането на публичния интерес приемат, че съществува общо благо, което е различно от агрегираните отделни частни изгоди и чиято най-важна характеристика е, че е в полза на общността като цяло, дори ако при това противостои на стремежите на някои от индивидуалните членове на тази общност. Оттук възниква една парадоксална на пръв поглед хипотеза – че е възможно целите на една политика (предложение, решение, действие) и наличието на благоприятни условия за нейното постигане (интереса на общността) да бъдат „добри“ за общността като цяло и въпреки това да бъдат отхвърлени от мнозинството от членовете ѝ. И обратното – лоши за общността решения и условия да бъдат приветствани от повечето ѝ членове. В действителност такива ситуации възникват нерядко – достатъчно е да си припомним предупреждението на Лаокоон за данайските дарове и фаталната грешка на троянците, които го пренебрегват и сами подготвят гибелта си. Да не говорим за идването на Хитлер на власт и огромната подкрепа, която той получава от мнозинството немци почти до края на Третия райх.

Но ако се приеме този подход, възникват въпроси като: Какво се случва с правата на малцинството в най-широкия смисъл на думата (такова неизбежно възниква при решаването на всеки важен въпрос)? Как се постъпва, когато се породи противоречие между текущи и дългосрочни ценности и цели, или между напълно назрели и едва зараждащи се проблеми на обществото?

Независимо от разнообразните теоретични аргументи, днес в това направление преобладава позицията, че публичният интерес не съвпада механично с условията, благоприятстващи реализирането на ценностите и целите, поддържани от мнозинството членове на общността, поради което той не може да бъде формулиран като подразбиращ се (пряк) резултат от волята на мнозинството, дори тя да е изразена чрез възможно най-демократичен избор (гласуване).

Този общоприет постулат на нормативното направление в теорията на публичния интерес влиза в пряко противоречие с основните идеи на друга група концепции, често обобщавани като „консенсуалистки теории за формирането на публичния интерес“. Те също приемат, че съществуват по-общи интереси, несъвпадащи с агрегираните индивидуални или особени интереси, но не ги определят като инвариантен или универсален (всеобщ) публичен интерес. Общото за тези възгледи е, че приемат публичния интерес като някаква разновидност на интереса на мнозинството и поради това смятат, че съществува ако не безупречен, то поне достатъчно добър механизъм за формулирането му – демократичните избори. Една от типичните илюстрации на консенсуалистките теории е известното определение на Антъни Даунс, че „публичният интерес е тясно свързан с минималното съгласие, необходимо за функционирането на едно демократично общество“ (Downs, 1962, р. 4).

Най-обширната, най-интересната, но вероятно и най-противоречивата група възгледи за публичния интерес се обединяват под наименованието „процесуални теории“, въпреки че сред тях се очертават поне три достатъчно специфични интерпретации на публичния интерес: като сума от индивидуалните интереси, като продукт на конкуренцията между различни интереси и като диалог и съчетаване на интереси чрез правилна и честна процедура. Общият знаменател между тях е допускането, че всяка общност всъщност има сложна структура и е съставена от множество публики, вследствие на което в нея не възможно да бъде постигнат един-единствен публичен интерес, а постоянно съжителстват множество различни негови варианти.

Виждането за публичния интерес като сума от индивидуални интереси води началото си от идеите на Джереми Бентам и като цяло възприема тезата, че публичният интерес е равнозначен на най-голяма полза за възможно най-голям брой членове на общността, но я доразвива в духа на икономическия индивидуализъм. Основният проблем пред тази концепция не е приматът на индивидуалния интерес (въпреки че и той е доста спорен), а трудно преодолимата неяснота чрез какви средства може да се осъществи агрегирането на индивидуалните интереси в публичен. Например не е известна практически работеща процедура за избор, нито въобще на взимане на решение, която да предлага еднозначни критерии за постигане на „най-голяма полза за възможно най-голям брой членове на общността“, нито за изясняване на споделеното значение на съответните блага.

Идеята, че публичният интерес може да се формулира и постигне чрез конкуренция на различните интереси в общността, всъщност отделя твърде ограничено внимание на обосноваването на понятието за публичен интерес и по-скоро го използва като метафора за ценността на компромиса, постиган в общността чрез съчетаване или примиряване на различни тенденции във вътрешногруповите взаимодействия. Един от полезните приноси на тези концепции е очертаването на възможните негативни последици от потискането и пренебрегването на интересите на различните малцинства в общността, както по отношение на взимането на оптимални решения (малцинството не винаги греши, така както мнозинството не винаги е право, просто защото е мнозинство), така и с оглед на запазването на нейната сплотеност и жизнеспособност.

Разглеждането на доста пъстрото „ветрило“ от концепции, които акцентират върху значението на процедурата за формулирането на публичния интерес, е логично да започне от авторите, които всъщност не правят разлика между процесуалните и съдържателните аспекти на понятието. Някои като Стенли Бен и Ричард Питърс смятат, че публичният интерес е чисто процедурен принцип, а не трябва да се постулира като съдържателна цел на публичните политики. Дадена политика „е в публичен интерес, защото е проведена по безпристрастен начин, т.е. не е била овладяна от някакъв частен интерес“ (Benn and Peters, 1959, р. 35) – идея, която значително се отклонява от общоприетите рамки на понятието.

Значително по-широки евристични възможности предлагат концепциите, които разглеждат значението на процеса за формулиране на публичния интерес в неразривна връзка с неговото съдържание, отразяващо определени публични ценности. Например Робърт Гудин твърди, че една политика или действие е в публичен интерес „ако и само ако: става дума за действително споделена ценност (1) от индивиди в качеството им на членове на общността (2), която може да бъде постигната най-пълно или единствено чрез организирано колективно действие (3)“ (Goodin,1996, р. 339). Следователно публичният интерес произтича от обвързаните публични роли и изисква добре обмислено и координирано колективно действие, за да бъде реализиран, а тази постановка на въпроса логично обяснява специалното внимание на процесите в общността.

Съвременното състояние на изследванията на процесите в общността, чрез които на основата на споделените ценности се достига до формулиране на публичния интерес, отделят особено място на ролята на научното знание, усъвършенстващо капацитета на общността чрез задълбочен диалог и социално учене, които на свои ред водят до по-добро осмисляне и формулиране на различните интереси.

Въпреки че идеята за значението на партийно неангажираната експертиза („неутралната компетентност“) в държавното управление е доста по-стара (вж. Маринов, 2012, с.с. 37 – 45), важната роля на научното знание и научните методи при определянето на публичния интерес е формулирана за пръв път от Джон Дюи. Той предлага ползотворен синтез на предполагаемите силни страни на трите очертани по-горе подхода и без да оспорва в главното мажоритарната природа на демокрацията, допълва няколко съществени аспекта на формулирането на публичния интерес. Обръщайки внимание на необходимостта да се отчитат реалните публични проблеми и конфликти, Дюи пише: „Разбира се, съществуват конфликти на интереси, в противен случай не би имало социални проблеми. Проблемът, който обсъждаме, е как противоречивите искания да бъдат уредени за постигане на най-добрия възможен принос за интересите на всички, или поне на голямото мнозинство. Демократичният метод – доколкото включва организирана интелигентност – има за задача да изведе тези конфликти на открито, където всяка частна претенция може да бъде разгледана и оценена, обсъдена и преценена в светлината на по-цялостни интереси“ (Dewey, 2000, р. 81).

Дюи е убеден, че ако частните интереси бъдат подложени на преглед от страна „организираната интелигентност“я на общността, техните достойнства биха могли да бъдат оценени през призмата на „оформящия се по-общ интерес“, формулиран чрез открита дискусия и свободни дебати, и на тази основа да допринесат за решаването на конкретни проблеми на общността. „Прожекторът“ на откритостта би разкрил частни интереси, опитващи се да се маскират като публични. Чрез този повтарящ се (итеративен) процес на аргументирано обсъждане общността получава възможност да тества алтернативни решения, да преценява социалните последици и да идентифицира измененията в ценностите и мотивацията на своите членове.

Идеите на Дюи за процеса на формиране на публичния интерес се основават на предпоставката, че ефективното демократично участие в делата на общността изисква индивидите да се включват в публичните обсъждания с необременено съзнание. Те трябва да са готови да изслушват другите и да приемат възможността техните собствени възгледи и предпочитания да са изопачени или ограничени, а оттук и да се наложи да бъдат съществено променени в процеса на аргументирана и взаимно уважителна дискусия с останалите членове на общността. Както пише Матю Фестънстийн (един от водещите съвременни познавачи на наследството на Джон Дюи), тези параметри на процеса на формулиране на публичния интерес са заимствани от практиките на научните общности: „В представите на Дюи познавателната ценност на толерантността и интелектуалната откритост се проявява в готовността да се представят аргументи и да се изслушат доводите на другите … така се формира психична атмосфера на добронамерена критичност и способност да се мисли за собствения интерес по начин, който зачита интересите и възгледите на останалите членове. Традицията на пълноценната комуникация поощрява изграждането на връзки на доверие и симпатия, които насочват индивидите към идентифициране на собствените им интереси в светлината на цялата общност. Процесът на комуникация подпомага взаимното хармонизиране на интересите на отделните индивиди и групи в общността“ (Festenstein, 1997, р. 89). Преобразуващата сила на научното знание в живота на общността е потенциално толкова голяма, че „в някои ситуации съвместната активност може да генерира особено убедителна и обширна версия на публичния интерес, която да наложи организирана интервенция и „реконструкция“ на делата на общността“ (Dewey, 1988, р. 281).

Един от най-интересните и противоречиви аспекти на концепцията на Дюи за публичния интерес е убедеността му в образователния потенциал на аргументираната демократична размяна на мнения, в хода на която гражданите не само могат да постигнат по-широк хоризонт на интересите си и да изострят моралната си чувствителност към мащабните публични ценности, но и да подобрят интелектуалните и комуникативни умения, необходими за постоянно ефективно участие в този процес.

Вярата в интелектуалните способности на средния гражданин и в потенциално просветителската и облагородяваща мощ на науката и образованието отчетливо противопоставят Дюи на повечето от съвременниците му, като например често критикуващия го Уолтър Липман, който изразява много по-язвителни преценки за политическата и административната култура на широката общественост. Дюи докрай запазва непоколебима увереност във възможността гражданите да бъдат образовани и да овладеят научните аргументи, което би развило способности и мотивация успешно да идентифицират и реализират общите си интереси чрез инструментите на демокрацията. Като подчертава, че притежанието на такова социално и политическо знание не е вродена дарба, а „функция на сдружаването и общуването“ (Ibid., р. 334), той отстоява позицията, че институционализацията на духа на науката в образованието и публичния живот би подтикнало процеса на своеобразна демократична дифузия на знания със значими социални последици, особено за адекватното формулиране на публичния интерес. Основният ефект от прилагането на научното знание е утвърждаването на интелигентен контрол и ръководство на икономическите и други социални сили за по-голяма обществена полза.

„Икономическите фактори – пише Дюи – дават едни резултати, когато са оставени да работят сами по себе си, при неравно и случайно разпределение на знанията, уменията и техниките, нужни за тяхното управление; те имат съвсем друг ефект, когато знанието за последиците е целенасочено разпространявано, а човешките действия са задвижвани от активно чувство за общия интерес“ (Ibid., р. 333). Или, ако припомним знаменитата мисъл на американския политолог Аарон Уилдавски, че е необходимо да се казва истината на властта (в която той има предвид не само управляващите, но и народа като върховен суверен), ролята на науката в управлението на обществото е нещо много по-важно и сложно, отколкото непосредственото експертно подпомагане на функционирането на институциите.

В същото време Джон Дюи ясно разбира, че всяка една общност може да допусне грешки и да се заблуди за интереса си във всеки времеви момент и в различни ситуации. Непълната информация за причините и последиците на конкретни социални проблеми, както и масовата подкрепа за възгледи, които по-късно научният анализ може да отхвърли като погрешни, са само част от факторите, които могат да отклонят общността от адекватното формулиране на публичния интерес. Други такива фактори са: идеологическите предразсъдъци, политическите комбинации и всепроникващото корумпиращо влияние на икономическата власт. Оптимизмът на Дюи се базира на допускането, че „демократичната социална интелигентност“ притежава способността да се самокоригира и да отстранява допусканите грешки, като отчита възможно най-широкия спектър от алтернативни убеждения и практики и последователно поддържа откритостта и прозрачността: „В самата природа на науката е не просто да толерира, а да поощрява разнообразието от мнения, като в същото време настоява ефектът на съгласието да бъде постиган на основата на доказателства … Не бих твърдял, че някоя от съществуващите демокрации е постигнала пълно или адекватно използване на научния метод при взимане на решения относно прилаганите политики. Но свободата на изследването, толерантността към различните виждания, разпространението на установените факти до всеки индивид като потенциален интелектуален потребител – всички тези атрибути би трябвало да бъдат присъщи на демокрацията в същата степен, както на научния метод“ (Ibid., р. 281).

В допълнение, според възгледите на Дюи, формулирането на публичния интерес чрез търсене на решение на проблемите, открита дискусия и учене, въпреки че неизбежно включва съперничество и конкуренция, е в основата си проява на съзнателна кооперативност. Или, по неговите думи, „конфликтите се пораждат в атмосфера на афинитет към силата … истински демократичната убеденост в мира изразява вярата да се провеждат споровете и да се уреждат конфликтите е безценно кооперативно начинание, при което всяка от въвлечените страни се учи, давайки възможност на другите да изразят открито позициите си“ (Ibid., р. 228).

 

Заключение

 

Формулирането на публичния интерес и неговото осъзнаване не е нито универсален, нито откъснат от историческия контекст процес. Той протича на различни нива на общността, има специфика при различните типове проблеми, респ. политики за тяхното решаване. Следователно, публичният интерес не може да бъде определен,  преди да се осъществи колективната критична оценка на причините, условията  и последиците, свързани с преследването на значима за общността цел в конкретен контекст.

Включените в този процес човешки действия произвеждат – освен публичния интерес – поредица от непреки социални последици, които общността също може да насочи в колективно идентифицирана и призната посока. Участието на гражданите в него води не само до правилното идентифициране и реализирането на този интерес, а и до развитието на индивидите като пълноценно реализирали се и развиващи се човешки същества. Конфликтите между индивидите и групите в общността не се игнорират, нито идеализират – те се преодоляват чрез задълбочената съвместна дискусия, която винаги може да очертае нова, по-добра насока на действие и да спомогне за разкриване на съществуващите, макар и неочевидни споделени интереси. Както основателно отбелязва Уилиям Каспари, „този процес всъщност може да има като краен резултат трансформацията на самите обективни условия, които пораждат конфликти между индивидите и групите, създавайки възможност за формиране и утвърждаване на нова общностна политическа култура“ (Caspary, 2000, р. 17).

Що се отнася до процеса на формулиране на публичния интерес като постоянен диалог в общността, който включва научно търсене и откриване на реалностите, и който е невъзможен без участието на максимален брой от членовете ѝ, би следвало да се напомни, че демокрацията е не само морален идеал, институционна рамка и справедлива процедура, а в не по-малка степен и ефективен метод за решаване проблемите на хората. Това очертава връзките на теорията и изследванията на публичния интерес с редица бурно развиващи направления на науката и практиката, като делиберативната и партиципативната демокрация, концепциите за основания на доказателства процес на публичните политики, ко-продуцирането на политиките в общността и др.

Разбира се нереалистично е да се очакват лесни и прости решения на такива сложни проблеми – те могат да бъдат постигнати единствено чрез постепенен, а понякога и мъчителен процес на реформиране на социалната среда в съответствие с базисните публични ценности. Както пише Джон Дюи преди почти деветдесет години, „истинското предизвикателство е осъществяването на внимателна, но последователна реформа на техниките и средата на демократичния диалог … Същинската необходимост е от усъвършенстване на методите и условията за дебатиране и убеждаване. Това е проблемът на обществото“ (Ibid., р. 365).

 

БИБЛИОГРАФИЯ

 

Байчинска, К. (2011). Ценностите на съвременната българска култура. С., Гутенберг

Маринов, А. (2012) Увод в публичната администрация. С., ИК Фльорир

Николов, Л. (1971) Мотиви на поведение и социални структури, С., Наука и изкуство.

Рикерт, Х. (1999) За системата на ценностите. Превод Х. Стоев. Достъпен на 12.07.2015 на http://www.litclub.bg/library/fil/riekert/systemderwerte.html

Тукидид (1979). История на Пелопонеската война. С., Наука и изкуство.

Фукуяма, Ф. (2015) За доброто и лошото управление. Достъпен на 19.05.2015 на http://geopolitica.eu/2015/broi1-2015/1736-za-dobroto-i-loshoto-upravlenie?format=pdf

Тълковен речник на българския език. Достъпен на 15.08.2015 на адрес: http://talkoven.onlinerechnik.com/

Anderson, E. (1993). Value in ethics and economics. Cambridge, MA: Harvard University

Press.

Barry, B. (1967) The public interest. In Political philosophy, ed. A. Quinton, 122 – 34. Oxford: Oxford University Press.

Benn, S., and R. Peters. (1959) Social principles and the democratic state. London:

Allen and Unwin.

Bozeman, B. (2007). Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism. Georgetown University Press, Washington, D.C.

Bull, H. (2000) Hobbes and the International Anarchy, in Alderson and Hurrell, Hedley Bull on International Society, Basingstoke: Macmillian.

Burchill, S. (2005) The National Interest in International Relations Theory, Basingstoke: Palgrave.

Caspary, W. R. (2000). Dewey on democracy. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Dewey, J. 1988. The public and its problems. In The later works of John Dewey,

1925–1953, vol. 2, ed. J. A. Boydston, 238 – 372. Carbondale: Southern Illinois University

Press.

Dewey, J. 2000. Liberalism and social action. Amherst: Prometheus Books.

Downs, A. (1962) The public interest: Its meaning in a democracy. Social Research 29 (1):

1 – 36.

Festenstein, M. (1997) Pragmatism and political theory: From Dewey to Rorty. Chicago:

University of Chicago Press.

Frederickson, H.G. (1991) Toward a theory of the public for public administration. Administration and Society 22 (4): 395 – 417.

Frederickson, H.G. (1997) The spirit of public administration. San Francisco: Jossey-Bass.

Galbraith, J. (1973) Designing Complex Organizations. Addison-Wesley, Reading.

Goodin, R. (1995) Utilitarianism as public philosophy. New York: Cambridge University

Press.

Jørgensen, T. (2006) „Value Consciousness and Public Management”, International Journal of Organization Theory and Behavior, vol. 9(4), pp. 510 – 536.
Jørgensen, T. (2007) „Public Values – their Nature, Stability and Change. The Case of Denmark”, Public Administration Quarterly, vol. 30(4), pp. 363 – 396.
Jørgensen, T. (2008) „On the Study of Public Values – Danish Experiences”, Administration and Public Management Review, vol. 10, pp. 91 – 106.

Jørgensen, T. (2009) „Value Dynamics and Infrastructure Reform”, International Journal of Public Policy, vol. 4(5), pp. 449 – 457.

Jørgensen, T., and B. Bozeman (2007). Public values: An inventory. Administration & Society 39(3): pp. 354 – 81.
Jørgensen, T., and K. Vrangbæk (2011). „Value Dynamics: Towards a Framework for Analyzing Public Value Changes”, International Journal of Public Administration, vol. 34(8), pp. 486 – 496.

Jørgensen, T., K. Vrangbæk and D. L. Sørensen (2013). The Historical Development of Values in Danish Administrative Reform. Paper presented at the 11th Public Management Research Association Conference at the La Follette School of Public Affairs, University of Wisconsin, June 20 – 22 2013.

Moore, M. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Cambridge,

MA: Harvard University Press.

Moore, C. (2004) Marketing failure: The experience with air pollution trading in the

United States. Environmental Law Reporter 34 (3): 10281 – 88.

Rockeach, M. (1973) The Nature of Human Values, NY, Free Press.

Rosenau, J. (1968) National Interest, in Sills, D. (ed), International Encyclopaedia of the Social Sciences, New York: MacMillan, Vol 11, pp. 34 – 40.

Rykwert, J. (2000). The Seduction of Place. New York: Vintage Books.

Specter, M. (2000) The Pharmageddon riddle. New Yorker, April 10, 58 – 71.

Streeck, W. аnd K.Thelen (2005). Beyond continuity institutional change in advanced political economies. Oxford: Oxford University Press.

Vrangbæk, K. (2009). Public Sector Values in Denmark – A Survey Analysis. International Journal of Public Administration. Vol. 32, nr. 5, 508 – 535.

Wildavsky, A. (2006). Speaking truth to power: The art and craft of policy analysis.

New Brunswick, NJ: Transaction Publishers.